一、北京政治中心的内涵要求

 

　　党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并发表重要讲话，作出一系列重要指示批示，深刻阐明了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大课题，明确了北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、国际科技创新中心的城市战略定位，提出建设国际一流和谐宜居之都的战略目标。

 

　　应当说，对北京而言，首都的建设是具有重大意义的，一系列重要指示批示涉及的对北京的战略定位和战略目标要求也都被载入《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称《规划》）以及相关的文件安排当中了。《规划》明确指出，“北京的一切工作必须坚持全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位”。我们可以看到，北京“四个中心”的城市战略定位是党中央、国务院赋予北京的新的历史使命，“四个中心”建设构成了北京当前及今后一段时间的主要工作。在“四个中心”当中，政治中心是首都特有的属性，是位列第一的城市功能。中共中央、国务院对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复也高度强调了政治中心建设的重要性，明确指出“坚持把政治中心安全保障放在突出位置，严格中心城区建筑高度管控，治理安全隐患，确保中央政务环境安全优良”。

 

　　我们可以从三个方面来理解政治中心建设的内涵要求：一是维护首都政治安全；二是保障首都稳定；三是提供优质政治服务。

 

　　（一）维护首都政治安全

 

　　党的十八大以来，我们高度强调安全，特别是党的二十大报告强调“国家安全是民族复兴的根基”、“总体国家安全观”以及“推进国家安全体系和能力现代化”。同时，党的二十大报告对安全的总体要求作出了明确、清晰的安排和部署。报告明确指出，“坚持以人民安全为宗旨、以政治安全为根本、以经济安全为基础、以军事科技文化社会安全为保障、以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局”。我们可以看到，上述表述涉及各个方面的安全，如人民安全、经济安全以及军事、科技、文化安全等，其中强调了政治安全的根本地位，突出了政治安全的重要性。对此，《规划》也明确要“全力维护首都政治安全”，这也成为我们政治中心建设的第一要求。

 

　　政治安全是国家政权、政治制度、主流政治意识形态、执政党的执政地位不受国内外各种势力的威胁、干扰和侵害等的客观状态。由此可见，政权的安全、政治制度的安全、主流意识形态的安全以及执政党的执政地位的保障，是政治安全的内涵要求。其中，政权是指掌握国家主权的政治组织及其所掌握的政治权力，以维护对社会的统治和管理。我国国家政权体现为中国共产党在国家政治生活中的组织领导和执政地位。政治制度是国家权力的性质、组织、分配、运作等方面的规范与安排。我国政治制度包括多个方面，如社会主义制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。同时，政治制度安全与主流意识形态的安全共同构成了维护首都政治安全的重要内容。

 

　　（二）保障首都稳定

 

　　稳定是政治中心建设中的重要内容。《规划》明确指出，“严格规划高度管控，治理安全隐患，以更大范围的空间布局支撑国家政务活动”，也就是对稳定提出了明确要求。首都的稳定关系重大，不仅关系一个城市的稳定安全，同时也关乎到政治中心建设。所以，我们要保障社会稳定、维护社会秩序、营造社会和谐，让首都北京充满活力又有序。

 

　　（三）提供优质政治服务

 

　　《规划》明确提出，“政治中心建设要为中央党政军领导机关提供优质服务”，“保障国家政务活动安全、高效、有序运行”。作为首都，中央党政军领导机关都在北京，所以政治中心建设的一个非常重要的方面就是要推动优质政治服务的供给。中共中央、国务院对《北京城市总体规划（2016年—2035年）》的批复也明确提出“四大服务”，即“履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责”。

 

　　二、法治保障的重要意义

 

　　法治在国家和社会生活中拥有独特地位。党的二十大报告明确，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”。

 

　　（一）法治的作用

 

　　1.固根本

 

　　固根本的作用在于确立了一整套国家制度和社会制度，能够保障国家制度和国家治理体系的根本性、全局性、稳定性和长期性。习近平总书记在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话中指出，“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”习近平总书记提出的“三个靠”，排在第一位的就是靠制度，因为制度具有全局性、稳定性、长期性。对此，我们的工作就是要提供持久的、持续的、稳定的保障，运用固根本的作用，从制度根本上推动政治中心建设。

 

　　2.稳预期

 

　　稳预期是指法律规范具有一定的确定性、稳定性。虽然我们有各种各样的治理方式，但相比于别的方式，法律方式能够通过明确的规则对国家和社会关系加以确认、规范、调整和保护。所以我们可以看到，法律制度以成文的形式标明了哪些是能做的、哪些是不能做的，对各类行为的要求作出明确规定，以达到相应的预期效果。也就是说，法治通过确定哪些事务、行为允许做，哪些事务、行为不能做，为公民、组织提供较为稳定、合理的预期，并对未来行为进行安排和选择。政治中心建设也是如此，只有稳定的预期，才会带来相应的效果。

 

　　3.利长远

 

　　利长远的作用在于法治具有稳定性和全局性，不是着眼于一时一事一地的，而是着眼于长远。习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议中强调，“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障。”这里的三个“最”——最基本、最稳定、最可靠，强调了法治的优越性，而我们正是要利用法治的稳定性、可靠性，发挥其在各方面建设当中的长远性作用。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，“法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”正是因为更着眼于长远，法治在国家治理、社会管理当中发挥着特殊作用，政治中心建设也是一个持续的长期的工作，同样需要发挥法治的利长远作用，从而不断取得成效。

 

　　（二）法治的定位

 

　　1.“四个全面”战略布局的重要一环

 

　　党的十八大之后，我们提出了国家建设的两个布局：一是“五位一体”总体布局，旨在回答如何建设政治、经济、文化、社会、生态五个方面的问题，也涵盖了首都北京建设的政治、文化、科技创新等方面；二是“四个全面”战略布局，旨在回答怎么建设的问题，包括全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党四个方面，其中法治是重要一环。

 

　　从“四个全面”战略布局高度来看，我们立足于首都北京的建设与全面建设社会主义现代化国家的目标，也要确立相应的战略目标。在确立目标的基础上，我们要强调改革的动力，即按照“四个中心”建设的要求，改革一系列既有的不适应发展的体制、机制、做法，进而通过改革推动建设。全面依法治国在于解决我们如何沿着法治轨道来推进建设的问题，即发挥其固根本、稳预期、利长远的保障作用，保证各方面的建设都能够有稳定的输出、长远的安排，让“四个中心”建设目标的实现更能够有长远的保障。所以，从国家法治建设中，我们要看到全面依法治国的重要意义。

 

　　2.党领导人民治理国家的基本方式

 

　　党的十九大报告明确指出，“依法治国是党领导人民治理国家的基本方式”。我们可以看到，这一重大论断既涉及党、人民，也涉及治理与法治，是对法治地位的直接表达。我们有很多治理方式，如道德、习惯、传统等，但都不及法治重要，即法治不是唯一方式，却是最重要的方式。所以，我们要从这一角度来理解法治保障在政治中心建设中的意义。

 

　　之所以法治是基本方式，之所以我们要强调法治的意义，原因还是法治的固根本、稳预期、利长远作用。对此，习近平总书记专门强调，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。”我们在为北京“四大中心”建设，尤其是政治中心建设出谋划策时，不但要想办法通过改革举措来推动建设，更重要的是要把这些举措、安排、部署上升为法律、制度，以提供更为坚实的保障。

 

　　在深化对法治重要性的认识上，党的二十大报告用三个“关系”来诠释法治的重要性——“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安”——值得我们深入学习领会。

 

　　3.在法治轨道上推进现代化建设

 

　　在党的二十大报告提出的一系列理论成果中，中国式现代化是十分重要的。报告对现代化的建设提出了重要的理论阐释和相关制度安排，并且着重强调了法治和现代化建设之间的关系。报告明确指出，“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”根据上述论证，我们同样要注重在北京“四个中心”建设，尤其是政治中心建设的不断深入过程中，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。我们的现代化之路，走的一定是法治之路，所以我们同样也必须在法治轨道上推动北京“四个中心”建设不断地迈上新台阶、向前发展。

 

　　三、法治保障的主要任务

 

　　（一）积极维护首都政治安全

 

　　政治中心建设首要的是政治安全，因为政治安全是总体国家安全观中的根本，包括政权、政治制度、主流意识形态、党的执政地位等方面。对此，我们要运用法律做好多方面的工作。

 

　　1.健全国家安全体系

 

　　关于健全国家安全体系，党的二十大报告提出了很多方面，包括法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系等。维护首都的政治安全，我们也要从上述体系着手，特别是以法治体系为保障。从整体上说，法治体系是党的十八大之后提出的原创性概念，是习近平法治思想原创性贡献，构成了全面依法治国的一个重要方面，即建设中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家。其中，中国特色社会主义法治体系居于总抓手地位，包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。

 

　　从首都政治安全的角度出发，我们也要从这五个方面来着手推进工作，如推动构建完备的涉及首都政治安全建设的法律规范体系、相应的高效的法治实施体系，推进严密的监督工作、法治保障工作以及完善党内法规体系。这一体系是综合性的，而不是单一的某个方面，我们对此要有更深入的认识，形成正确的法治规律观念。这一体系是动静结合的，既包括静态的法律规范制度，也非常强调其实施、保障与运行等方面，所以我们对政治安全的法治保障的认识不能拘泥于静态的法律，也要重视过程当中的实施、监督、运行。这一体系为我们的政治中心建设工作提供了切实途径与抓手，所以我们要对标上述五个子体系，不断进行完善，不断深化认识。比如，在法律规范体系方面，国家层面在党的十八大之后通过了很多法律，包括《国家安全法》《反恐怖主义法》《网络安全法》《生物安全法》《反外国制裁法》等，为国家安全、政治安全提供了坚实的保障。在党内法规体系方面，党中央通过了《中国共产党领导国家安全工作条例》，对党统揽全局、协调各方作出了明确规定。此外，党和政府在高效实施、严密监督、有力保障方面也提出了更高、更细化的要求，也值得我们立足于北京、结合实际，作出更多更有针对性、更具有效性的规划与工作。

 

　　2.严厉打击破坏首都国家安全的活动

 

　　针对在北京可能出现的敌对势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动，我们要进行严厉打击制裁，这也是法治保障当中的一个非常重要的部分。近年来，我们在这一方面针对性地采取了很多有力、有效的措施。但随着国际形势的变化，一些新的现象、新的问题不断涌现，我们必须进一步坚决打击上述可能出现的违法犯罪行为：一是依法严厉打击危害国家安全和政治安全的犯罪，因为此类行为的危害性极大；二是依法妥善办理涉外案件，特别是北京作为国际交流中心，我们会面临很多涉外案件；三是积极推动构建维护国家安全司法保障机制；四是健全办理国家安全案件配套机制。

 

　　3.注重预防性工作

 

　　打击与惩治固然是非常重要的，因为能够发挥法律的震慑作用。但是，我们同样要把在保障政治中心建设过程当中预防和避免出现各种问题放在重中之重的地位，即防患于未然，注重发现危害首都国家安全的苗头性、根源性问题，从源头上防范敌对势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动。

 

　　4.做好法治教育工作

 

　　我们要根据案件，做好分析研判、预防调查、警示教育和法治宣传工作。其中，法治的宣传教育工作是非常重要的，其内容既包括有关国家安全、政治安全的法律规范，还包括领导干部对党内法规的学习领会、公众对相关法律规范与义务的学习认识等。对此，我们灵活利用典型案例事件来进行警示教育，发挥其联系性与直观性。

 

　　（二）提高公共安全治理水平

 

　　确保公共安全同样是政治中心建设的重要保障，包括生产安全、生态安全、生物安全、经济安全、信息安全等多个方面。北京作为一个超大规模城市，其公共安全治理的要求也就更高，特别是在应对“大城市病”与疏解非首都功能方面。其中，“大城市病”的体现有多个方面，如交通拥堵、空气质量、生产安全等。对于规模越大、人口越多越密集的城市来说，这些问题都是我们必须要关注的，因为大城市往往会带来一系列针对公共安全的复杂因素；疏解非首都功能是围绕“四大中心”建设所产生的必然要求，也就是将不属于首都的功能通过相应的方式疏解出去，进而提高首都的公共安全治理水平。

 

　　1.依法疏解非首都功能

 

　　围绕依法疏解非首都功能，我们要从多个方面展开工作：一是依法、有序疏解非首都功能，重点是依法、有序；二是加强建筑高度控制，这也是《规划》提出的要求之一；三是腾退被占用重要文物，增加国事活动场所；四是疏解腾退区域性商品交易市场，避免因相应的人流量、交通流量增加公共安全隐患。

 

　　2.提高生产安全水平

 

　　生产安全是人命关天的大事，是发展稳定的“生命线”，是科学管理的“保障线”，是不能触碰的“高压线”。要实现首都北京的稳定发展，就必须实现安全生产事故的少发甚至不发。从法律角度上说，一旦有人触碰生产安全的“高压线”，就必然面临追究相应责任，尤其是刑事责任。所以，推进政治中心建设的一个重要环节就是严格按照《中华人民共和国安全生产法》，推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。

 

　　党的二十大报告指出，“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型。推进安全生产风险专项整治，加强重点行业、重点领域安全监管。”对此，我们要严格落实党中央的要求与《中华人民共和国安全生产法》，推进首都北京建设中的公共安全、生产安全双重预防工作，分别在风险预防、隐患排查等多个方面抓好相关工作，做好风险评估、隐患排查，及时转移、消除风险。

 

　　3.提高新型公共安全治理水平

 

　　公共安全既有传统安全，也有非传统安全，如生态安全、生物安全等。随着科学技术的发展，无论是政治安全还是公共安全，都出现了很多新的样态、新的现象，这是我们今天所面临的新问题。应当说，科技发展特别是互联网信息技术的发展，的确为我们提供了很多便利，但同时也对国家安全、政治安全、公共安全产生了很多影响，如利用信息技术达到破坏公共安全的情况。近年来，我们在国家法治建设以及各地方公共安全建设当中做出了非常重要的努力，如网络安全、个人信息保护等方面的立法。

 

　　由此可见，我们也要特别关注现代社会的新型公共安全问题带给我们的种种挑战，有必要采取针对性措施，特别是法律赋予我们的相关手段，来提高新型公共安全治理水平。同时，随着新型公共安全问题的出现，法治建设水平也要跟上，形成相应的规则、实施、监督、保障体系。

 

　　4.做好突发事件应对

 

　　近年来，对突发事件常态的预防越来越重要，涉及北京的如建立健全包括消防、防洪、防涝、防震等超大城市综合防灾体系，加强城市安全风险防控，增强抵御自然灾害、处置突发事件、危机管理能力，提高城市韧性。韧性对于北京这样一个超大规模城市来说是非常重要的，城市韧性越强越能应对自然灾害事故，相应的损失也越小，对政治中心建设的保障也越有力，进而也就代表我们的政策措施制度越有效。所以，提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力是重中之重，我们这些年对此也积累了很多经验。下一步，我们既要巩固目前的常态预防工作，也要进一步提升突发事件应对能力。

 

　　（三）维护社会安全稳定

 

　　人民群众不仅关注人身安全，而且关注吃得放不放心、住得安不安心、出行是否平安、小孩上学是否安全；不仅关注打击犯罪、维护稳定成效如何，而且关注社会管理、公共服务的水平高不高；不仅关注自身合法权益能不能得到有效保障，而且关注政法综治部门是否严格执法、公正司法，“让公平正义以人民群众看得见的方式实现”得到充分体现。由此可见，人民群众如今对生活的要求、对社会治理的要求，提出了更高的标准。北京作为首善之区，我们自然应当更重视人民群众的一系列要求，运用法律的方式来维护首都的社会安全稳定。

 

　　1.打击危害社会稳定的违法犯罪

 

　　违法犯罪行为既涉及政治安全，也同样影响社会稳定。对此，我们要做好三个方面的工作：一是强化社会治安整体防控，依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动。尽管北京的社会治安是比较好的，但我们不能因此放松警惕、放松标准，恰恰因为北京是首都，其社会治安要求更高且具有连续性。二是推进新技术新业态风险防范化解，切实维护社会和谐稳定，保障人民群众生命财产安全。现在，一些新技术新业态带来了新风险，如新型诈骗、个人信息泄露等，需要我们给予特别关注。三是增强重点领域执法司法力度。重点领域包括食品药品、公共卫生、自然资源、生态环境、安全生产、劳动保障、城市管理、交通运输、金融服务、教育培训等关系群众切身利益领域。

 

　　2.依法预防化解纠纷矛盾

 

　　任何一个社会都会有相应的纠纷矛盾，尽管我们难以彻底消除纠纷矛盾的存在，但仍然能够依法预防化解纠纷矛盾。所以，我们特别强调要妥善做好矛盾纠纷源头预防，完善多元化矛盾纠纷化解机制。一是畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。老百姓有各种生活上的、工作上的诉求，而我们都要有相应的让老百姓表达诉求的渠道，同时做好相关利益的协调，特别是对合法权益的有效保障，这是从源头上防范化解纠纷矛盾的关键，我们现在也针对性地提出大兴调查研究之风。二是依法有效化解纠纷矛盾。纠纷矛盾既包括民事争议、行政争议，也包括刑事案件中的争议，不管哪一类争议都要依法解决，满足合法合理的诉求。同时，我们要有效引导老百姓采取合理合法方式来表达诉求与意见，保证纠纷矛盾始终在法治轨道上解决。三是及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。我们要避免小纠纷、小矛盾由于不及时解决变为大纠纷、大矛盾，进而影响首都的安全稳定；也要避免由于纠纷矛盾上交、上移可能造成的积累甚至激化。我们要在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制。四是加强和改进人民信访工作。《信访工作条例》对新时代信访工作提出了更高要求，我们也要发挥该条例的重要作用。

 

　　3.提高社会治理水平

 

　　我们要健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。比如，根据新时代的发展形势需要，我们提出了社会治理的新思路、新格局，那就是党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑。我们要发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。其中，我们特别强调人人有责、人人尽责。人人有责，即对于建设首都的美好和谐宜居环境，每个人都有责任，都不是旁观者，要善于把个人各方面的力量作用都发挥出来。人人尽责，即人人享受美好和谐宜居环境的前提是每个人都参与其中，通过发挥社会各方面的积极性，提高社会治理水平。同时，我们要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。

 

　　4.维护社会公平正义

 

　　党的二十大报告明确指出，法治建设要“围绕保障和促进社会公平正义”。这是我们对法治建设提出的更高标准的要求，在全面建成小康社会之后，人民群众对美好生活的向往、需要越来越广泛，既有对物质方面提出的更高要求，也有对民主、法治、公平、正义、环境等方面的要求，这其中就包括维护首都安全稳定与良好环境，以及由此对法治、公平、环境提出的更高标准。这也就意味着，社会公平正义方面的水平越高，首都社会稳定水平也就越高，所以我们更要善于运用法律的方式来维护首都的社会公平正义。其中，我们要特别注重做好两个方面的工作：一是行政执法公正。由于行政机关和人民群众打交道最多、最直接，我们特别强调行政机关在管理执法过程当中的公平公正，既要有高质量的管理执法，也要做到行政执法的裁量公正。二是司法公正。司法是解决争议的最后一道防线，我们的目标是让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

 

　　5.深入开展法治宣传教育

 

　　只有通过我们的工作，让人民群众在内心中真诚拥护和信仰法律，法律才具有权威。所以，要达到这一效果，我们要深入开展法治宣传教育，推动人民群众自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的认识水平，促进社会和谐有序。

 

　　（四）积极服务国防和军队建设

 

　　党的二十大报告明确指出，要“开创国防和军队现代化新局面”，这也是政治中心建设当中的一个非常重要的方面。为了服务国防军队建设的新要求，我们要关注多方面的工作：一是依法严厉打击危害国防安全、侵害军事利益及军人军属合法权益的各类犯罪；二是切实加强对军事设施和要害机关的保护工作；三是高度重视、依法妥善化解涉及军地之间的矛盾纠纷；四是依法合理处置军地互涉重大突发事件；五是促进军民融合发展。
 

（杨伟东：中国政法大学教授、博士生导师）