一、建设人与自然和谐共生的美丽北京——背景环境

 

　　党的二十大报告指出，“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。”绿色发展理念是新时代经济高质量发展的重要组成部分。二十世纪七十年代，我国的环境保护理念从无到有，环境保护工作开始逐步开展。

 

　　1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了环境保护工作方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，成为我国环境保护事业的第一个里程碑。1978年，新中国第一次在宪法中对环境保护作出“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”的规定，为我国环境法治建设和环境保护事业的发展奠定了基础。

 

　　1983年，我国召开第二次全国环境保护会议，正式把环境保护确定为我国的一项基本国策。1984年，国务院发出《关于环境保护工作决定》，对有关保护环境、防治污染的一系列重大问题，包括环境保护的资金渠道都做出了比较明确的规定，环境保护开始纳入了国民经济和社会发展计划，成为经济和社会生活的重要组成部分。

 

　　“八五”时期，国家提出了《我国环境与发展十大对策》，明确指出走可持续发展道路是当代我国以及未来的必然选择。我国批准发布了《二十一世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了我国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。确定了污染治理和生态保护重点，加大了执法力度，积极稳步推行各项环境保护管理制度和措施，环境保护工作取得了较好的效果。

 

　　“九五”时期，第八届全国人大第四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在我国经济建设和社会发展过程中得以实施。国务院发布了《关于环境保护若干问题的决定》，实施《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》，国家确定的“九五”环境保护目标基本实现，环境污染防治取得阶段性进展，我国环境保护事业进入快速发展时期。

 

　　“十五”时期，党中央、国务院提出了树立科学发展观，构建和谐社会的重大战略思想，颁布了一系列环境保护法律、自然资源法、环境保护行政法规、环境保护部门规章和规范性文件、地方性环境法规和地方政府规章等。2002年，我国第一部循环经济立法《清洁生产促进法》制定出台，标志着我国污染治理模式由末端治理开始向全过程控制转变。

 

　　“十一五”时期，国家深入贯彻科学发展观，转变经济发展方式，下大力气解决危害人民群众健康和影响经济社会可持续发展的突出环境问题，提出了建设资源节约型、环境友好型社会，大力发展循环经济，加大自然生态和环境保护力度，强化资源管理等政策。围绕实现“十一五”规划纲要确定的主要污染物排放总量控制目标，把防治污染作为重中之重，加快结构调整，加大污染治理力度，建立了节能降耗、污染减排的统计、监测和考核体系和制度，环境保护事业稳步迈进。

 

　　“十二五”时期，党中央、国务院把环境保护摆上更加突出的位置，把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点，将改善环境质量作为落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容。特别是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略高度，大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，一系列制度建设次序推进。印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》，颁布实施了《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，系统地提出了生态文明建设的理念和框架，并确立了一系列基本制度，开启了生态文明建设的新篇章。

 

　　“十三五”时期，2018年5月，党中央、国务院组织召开全国生态环境保护大会，提出要加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。先后出台了一系列重大决策部署，陆续印发了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》《“十三五”生态环境保护规划》《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》《“十三五”节能减排综合工作方案》等重要文件，颁布实施了《土壤污染防治行动计划》，修订了《中华人民共和国环境保护法》，从健全法律法规、完善标准体系、健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、完善生态环境监管制度、严守资源环境生态红线等方面，形成了深化生态文明体制改革的战略部署和制度架构。

 

　　“十四五”至今，2021年，国务院印发了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，提出做好与农业、制造业、服务业和信息技术的融合发展，全面带动一二三产业和基础设施绿色升级。同年，工信部印发了《“十四五”工业绿色发展规划》。2022年，国家发展改革委、国家能源局发布了《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》，提出大力推动能源领域碳减排，构建现代能源体系，促进能源高质量发展和经济社会发展全面绿色转型。

 

　　二、建设人与自然和谐共生的美丽北京——行动与成效

 

　　党的十八大以来，北京市委市政府深入贯彻落实习近平生态文明思想，把生态文明建设作为战略性任务抓紧抓实，坚决打好污染防治攻坚战，守护好祖国首都的绿水青山，同时发挥生态优势展示绿色北京风貌，发挥窗口效应，坚持绿色北京战略，把建设国际一流的和谐宜居之都作为发展目标，致力于到2035年建成天蓝、水清、森林环绕的生态城市。

 

　　（一）自然生态保护

 

　　北京将1.1万平方公里土地划为生态涵养区，占全市面积的68%；同时划定生态保护红线范围4290平方公里，占全市面积的26.1%。2022年底，北京市印发《关于新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案》，要求牢牢守住生态保护红线，只搞大保护，不搞大开发，确保区域生态空间只增不减。

 

　　北京深化生态文明示范创建，2022年平谷区获得“生态文明建设示范区”称号，丰台区获得“绿水青山就是金山银山”实践创新基地称号。北京市延庆、密云、门头沟、怀柔和平谷五个生态涵养区均获得“生态文明建设示范区”和“绿水青山就是金山银山”实践创新基地双称号。

 

　　集中建设区生态环境状况良好。中心城区集中建设区生态环境质量指数（EI）普遍提升，植被覆盖指数59.5，优于全市平均水平，绿地服务指数64.4，继续提高。东城区、西城区绿地服务指数较为突出，其公园绿地15分钟步行到达覆盖率均超过95%。城市生态品质得到进一步提升。

 

　　2022年，全市生物多样性阶段性调查实地记录69种自然和半自然生态系统群系，包括森林、灌丛、草地、沼泽与水生植被等类型，2020-2022年累计记录108种。北京典型生态系统类型包括蒙古栎林、白桦林、山杨林、元宝槭林、胡桃楸林等温带落叶阔叶林，以及油松林、侧柏林、白皮松林、华北落叶松林等温性寒温性针叶林。全市生态系统类型不断丰富、稳定性逐渐增强、持续性不断向好。阶段性调查实地记录各类物种3560种，2020-2022年累计记录6408种。实地记录被纳入《中国外来入侵物种名单》的外来入侵物种19种，2020-2022年累计记录外来入侵物种24种。

 

　　（二）应对气候变化

 

　　近些年来，北京持续开展能源结构优化、产业结构调整以及非首都核心功能疏解，积极应对气候变化。稳妥推进“双碳”战略。健全“1+N”政策体系，印发了《北京市碳达峰实施方案》《北京市“十四五”时期应对气候变化和节能规划》，推进能源、产业、建筑、交通等领域节能减碳。2022年，全市万元地区生产总值二氧化碳排放量同比下降3%以上，继续保持全国省级地区最优水平。

 

　　根据中国碳核算数据库（CEADs）显示，在全国30省市当中，北京2019年碳排放量占全国碳排放总量的0.81%，为全国省级地区最优水平，人均碳排放量4.09吨，均位居第28位。

 

　　在全国范围内，碳排放总量与人均碳排放量虽然有所减缓，但仍然保持着一定增长的趋势。与之相反，北京的碳排放量和人均碳排放量已经连续多年呈现下降趋势，并且人均碳排放量的下降趋势更为明显。

 

　　北京的碳强度明显优于全国，呈现更好的低碳发展状态。虽然全国和北京的碳强度均呈现下降趋势，但北京碳强度与全国碳强度的比值，自2010年之后明显降低，从2010年的0.36下降到2019年的0.25。

 

　　从能源结构上看，经过多年的“去煤化”，煤炭在北京的能源消费量占比中明显较低。2010年，北京能源消费中有将近30%来自煤炭；到2019年，其占比已经下降至1.81%。而从全国范围内来看，煤炭仍然是能源消费的主要来源。从2010年到2019年，煤炭在全国能源消费量的占比下降仅为11.5%。

 

　　截至2019年底，北京市的太阳能、风电、水能等可再生能源总装机容量已经超过了1000万千瓦。其中，太阳能装机容量达到了150万千瓦，风电装机容量为340万千瓦，水能装机容量为72万千瓦。这些清洁能源的发展与应用直接推动了北京市清洁能源的占比不断提高。

 

　　北京产业结构持续优化。一方面，以疏解北京非首都功能为牛鼻子，严格落实产业禁限目录和退出目录，加大对能耗较高、碳和挥发性有机物（VOCs）等排放较大的工业行业、生产工艺、国家规定落后设备的淘汰和限制力度，推动不符合首都功能定位的一般制造业企业调整退出。“十三五”以来，全市累计退出一般制造业企业2154家，为优化提升首都功能、减量发展、留白增绿、发展高精尖产业腾出了更多宝贵空间。另一方面，北京大力发展科技含量高、能效水平先进、污染和碳排放低的高精尖产业。2020年，高精尖产业实现增加值9885.8亿元，占地区生产总值比重达27.4%；高技术产业和战略性新兴产业增加值较2015年分别增长56.9%和58.5%，占全市工业比重达27.7%和34.6%。

 

　　科技创新是生态环境持续改善的关键支撑。北京市在开展生态环境保护工作过程中，以科学研究揭示污染来源与成因、以有效感知支持精准治污、以先进技术推动有效治污、以开放的态度合作共享环境科技成果。北京市开展水生态监测与评价，助力水环境质量持续改善。全力支撑推进北京市水生态环境持续改善，充分利用卫星遥感、环境DNA技术等多种创新监测手段，持续开展涵盖理化指标、水生生物和生境状况三方面的水生态综合监测，并逐步完善本地化水生生物DNA条形码数据库。

 

　　（三）共同防治举措与成效

 

　　1.区域协作

 

　　从聚集资源求增长，到疏解非首都功能谋发展。进入新时代，首都北京发展实现深刻转型，减量发展成为最鲜明的特征。党的十八大以来，习近平总书记多次视察北京并发表重要讲话，作出一系列重要指示批示，深刻阐明了“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个重大课题，明确了北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、国际科技创新中心的城市战略定位。

 

　　2023年北京市政府工作报告显示：五年来，北京市实现城六区常住人口比2014年下降15%的目标，城乡建设用地减量120平方公里。与此同时，全市经济总量先后跨越3万亿元、4万亿元两个大台阶，人均地区生产总值超过18万元、居各省区市首位，达到发达经济体中等水平。

 

　　城市空间格局历史性重塑。深入推进京津冀协同发展，城市空间格局实现历史性重塑，围绕实现“都”的功能来谋划“城”的发展，以“城”的发展来服务保障“都”的功能，无论是城市规划还是城市建设，无论是新城区建设还是老城区改造，都科学合理规划生产空间、生活空间、生态空间，处理好生产生活和生态环境保护的关系。京津冀交通、生态、产业三个重点领域率先实现突破，环首都“半小时通勤圈”覆盖区域迅速增加，“轨道上的京津冀”已经形成，“一核两翼”联动发展格局配合有力。

 

　　深化区域协作机制，整体提升区域生态环境质量。成立京津冀生态环境联建联防联治工作协调小组，签订“十四五”合作框架协议，推动京津冀协同发展。

 

　　强化大气污染联防联控，连续六年开展秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，加强空气重污染联合应急应对。会同周边地区共同保障冬奥会、冬残奥会期间空气质量。

 

　　深化水生态环境联保联治，深入实施京冀《潮河流域生态环境保护综合规划（2019-2025年）》，签订新一轮京冀《密云水库上游潮白河流域水源涵养区横向生态保护补偿协议（2021-2025年）》，强化流域总氮协同控制。落实跨省流域上下游突发水污染事件联防联控机制，京津冀三地联合举办2022年突发水环境事件联合应急演练。

 

　　推进危险废物合作处置利用，落实《华北地区危险废物联防联控联治合作协议》，试点运行危险废物跨省转移审批“白名单”工作机制，简化审批程序，提高审批效率。

 

　　2.全民行动

 

　　全社会生态文明意识不断提升，政府主导、企业自律、公众参与的全民行动格局进一步形成。各部门持续推进《北京市“美丽中国，我是行动者”提升公民生态文明意识行动计划（2021-2025年）实施方案》，“共治共建共享美丽北京”理念不断深入人心。企业自觉履行环保责任，提升绿色低碳生产水平，多渠道公开环境信息；新闻媒体关注报道生态环境保护进展和成果，讲好北京生态环境故事，曝光生态环境违法行为。

 

　　公众生态环境意识持续提升，简约适度、绿色低碳的生活理念和生活方式成为风尚。青少年学生通过首都高校环境文化季、生态环保演讲比赛等表达绿色心声，参加生态文明实践教育和生态环境教育进课堂活动丰富生态环境知识。广大市民积极践行绿色生活方式，主动参与生态环境保护。千万人次通过线上线下参与北京生态环境文化周、“V蓝北京”、“3510绿色出行，低碳生活”等百余场活动。公众积极参与建言献策和环境监督，助力生态环境质量持续改善。

 

　　完善生态文明制度建设，推进任务落地。履行市委生态文明建设委员会办公室职责，协同各区、市有关单位推进落实50项年度重点任务，形成新时代高质量推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施方案等政策成果128项，推动首都生态文明建设在绿色低碳循环发展、深入打好污染防治攻坚战、优化国土空间布局、生态环境建设和社会共治等重点领域取得新成效。

 

　　深化生态文明体制改革，推动生态文明建设提质增效。履行市委全面深化改革委员会生态文明体制改革专项小组办公室职责，协同各区、市有关单位强化问题导向，合力改革攻坚。强化顶层设计，出台建立健全生态产品价值实现机制的实施方案等15个改革方案。鼓励基层探索“微改革”，形成密云区太师屯镇“五员融合”探索生态环境综合治理新途径等17个“微改革”典型案例。针对林长制实施及绿色出行创建，开展改革督察，推动生态文明建设提质增效，释放改革红利。

 

　　三、建设人与自然和谐共生的美丽北京——未来举措

 

　　第一，站在人与自然和谐共生的高度谋划首都发展。这要求我们切实把“尊重自然、顺应自然、保护自然”作为全面建设社会主义现代化国家的内在要求，把推动经济社会发展绿色化、低碳化作为实现高质量发展的关键环节，把资源环境承载力作为发展的硬约束，把生态红线作为不可逾越的高压线，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。

 

　　第二，坚持和合共治的基本路径，不断完善美丽北京的治理体系。美丽北京建设是一个长期的系统工程，必须坚持系统观念，坚持全局性谋划、整体性推进。2014年2月，习近平总书记在北京市考察工作时指出：“像北京这样的特大城市，环境治理是一个系统工程，必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。”习近平总书记非常关心北京“大城市病”的治理，要求“对大气污染、交通拥堵等突出问题，要系统分析、综合施策”。把生态环境保护作为三个率先突破的重点领域之一，不仅要求建立大气污染防治协作机制，还要求在防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域完善合作机制。构建首都共治共管、共建共享的现代生态环境治理体系。持续推进京津冀生态环境保护合作治理，以统一立法、统一规划、统一标准、统一监测、协同治污等为突破口，联防联控，共同改善区域生态环境质量。

 

　　第三，持续推进乡村生态振兴和城乡生态文明一体化建设。习近平总书记指出：“中国要强农业必须强，中国要美农村必须美，中国要富农民必须富。”“良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富”，乡村振兴，生态宜居是关键，要统筹乡村基础设施和公共服务体系建设，深入实施农村人居环境整治提升行动，加快建设宜居宜业和美乡村。

 

　　第四，持续推进生态涵养区生态保护和绿色发展。确立保护优先、系统治理、绿色发展、强区富民的原则，坚持“大城市带动大京郊、大京郊服务大城市”的发展方向，要求市级支持政策保持力度不减、成效更优，生态涵养区绿色发展自觉性、积极性和内生动力更强，政府、市场、社会共同参与生态涵养区生态保护和绿色发展的效果更突出。
 

(刘治彦：中国社会科学院国家未来城市实验室主任)