党和国家高度重视基层治理，党的二十大报告更是对新时代基层治理提出更高要求。过去，基层治理是放在社会建设中来讲的，而现在是放在国家安全中来讲的。我们要以新安全格局保障新发展格局，将基层治理纳入大安全框架。同时，夯实国家安全和社会稳定基层基础，大抓基层、抓大基层。比如，基层的应急管理，过去讲的是事后处置，现在则更多强调的是事前预防，也就是风险管理，关口前移。

 

　　从社会管理到基层治理的转化。以前称为社会管理，体现了一种自上而下的单项运行。后来提出了社会治理，建立了共建共治共享的社会治理制度，形成了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、科技支撑的社会治理体系，充分发挥政治、法治、德治、自治、智治作用，实现全周期动态管理、全方位依法治理、全要素智慧管理，提高社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。

 

　　党的二十大报告指出，“及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态”“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。“枫桥经验”的核心就是通过调解来化解基层矛盾。从这个意义上讲，做好基层工作，要学会调解。报告指出：“加快推进市域社会治理现代化，提高市域社会治理能力。”有些问题，县一级解决起来难度较大，需要市一级作为调度指挥中心协调相应资源和力量来解决。报告强调，要“建设更高水平的平安中国”。推进扫黑除恶常态化，依法严惩群众反映强烈的各类违法犯罪活动。同时，发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这就是党的二十大对基层治理的战略部署。

 

　　今天，我主要讲三个问题。第一，当前首都城市基层治理面临的问题与挑战。第二，党建引领：实现从组织力到治理力转型。从学术语言上讲，就是如何将党的领导制度优势转化为治理效能。第三，加快构建共建共治共享社会治理新格局。重点强调的是共治。这里体现了“大党建”的概念。推进以党建引领基层治理，要实现统揽不包揽、放手不撒手、到位不越位，必须形成“一核多元”的基层治理体系。

 

　　一、当前首都城市基层治理面临的问题与挑战

 

　　在这方面，重点围绕“变和不变”或“变得不够”产生的问题展开。改革开放以来，我国经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。但同时也要看到，我们的社会结构，从宏观到微观，也发生了巨大变化。比如，以前的结婚率较高，而现在很多年轻人选择不结婚、不生孩子，一些大城市的离婚率还超过了结婚率。这些变化给基层治理带来新的问题和挑战。因为，为人民服务，对基层来说，就是要为一个个活生生、独立而有差异的个体服务。

 

　　在城市管理层面，一是随着社会进步，个体权利意识的觉醒，对公权力的运行提出了更高要求。二是每个个体的利益诉求不同，协调各方利益以实现整体发展的难度加大。三是推动责任下压重心下沉，打通便民服务“最后一公里”，但有些地方体制机制还未跟上。在基层治理层面，一是行政成本过高。我们知道，北京探索“街乡吹哨，部门报到”改革，不断推动工作重心下沉、资源下沉、服务下沉，实际上投入了大量人力、物力、财力，行政成本过高，一些地方无法复制。二是治理能力不适应。过去的社区工作者大都是“居委会大妈”，而现在的社区工作者学历越来越高，博士、硕士比比皆是，这对基层治理能力也提出了更高要求。三是治理体制不顺畅。

 

　　从这个意义上讲，在城市发展与治理层面，客观存在发展不平衡、包容度不够、韧性不足的问题。而且对北京来说，新时代首都发展有一个“从城到都”的定位变化，这就要求治理要面对控制规模、优化结构、提质增效，实现政治优先、减量发展、疏解更新。近年来，北京探索首都之治路径，不断深化“街巷吹哨、部门报到”改革，从改革试点，到引入以12345热线为抓手的“接诉即办”机制，再到“每月一题”，向“未诉先办、主动治理”发展，这是一个从出现问题、被动解决向找出问题、提前治理转变的过程。

 

　　推动责任下压重心下沉，打通便民服务“最后一公里”，我们面对三方面压力。一是顶格管理压力。什么是顶格管理？就是治理目标的单一性、治理政策的简单化、治理手段的行政化，有时体现为一种治理的理想化，过于追求完美。而面对发展不平衡、包容度不够、韧性不足的问题，要求治理工作完美解决，的确压力很大，难以持续。二是运动式治理压力，一个典型表现就是基层没有自主性、灵活性，自上而下的考核和问责较多。三是高压问责的压力。对于原则问题，出现一个，问责一个，绝不手软。但对于其他问题，要把问责压到最低限度，不能打击一批，而是要“问责一个、警醒一片”。

 

　　由此可见，面对这些压力、问题与挑战，要切实提高基层治理能力，防止出现“新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”的情况。

 

　　二、党建引领：实现从组织力到治理力转型

 

　　全面加强党的领导是党的十八大以来党的建设重大主题主线。我们要不断加强党对基层治理的全面领导，把基层党组织的政治优势、组织优势转化为治理效能，把基层党员干部的先锋模范作用转化为治理动能。在具体实践上，一是全面加强党对基层治理的全面领导，从基层治理上升到国家安全高度来看，就要更加注重党建引领；二是党的十八大以来，北京推进党建引领基层治理体制机制创新取得显著成效，比如党员到社区报到举措在全国推行；三是506.5万个基层党组织、9804.1万名党员（截至2022年底）在基层治理中切实发挥了战斗堡垒和先锋模范作用。下一步，党建引领基层治理，推动组织力向治理力转型，要做好贯彻党的决定、宣传党的主张、推动改革发展、团结动员群众和领导基层治理这五项工作。

 

　　（一）建立健全统筹型领导体制与工作机制

 

　　加强党的基层组织建设，健全基层治理党的领导体制机制。但是在基层，我们难免会遇到把统揽当包办、把党建当党务的情况。党是统揽全局，协调各方的，如果事无巨细、大包大揽，就把党的领导弱化为具体干事的，把党建简化成了党务，无法形成强大的组织力，而没有组织力，就没有治理力。所以，我们要统揽不包揽，让基层党组织焕发强大组织力，并逐渐向治理力转化。总的来说，以党总揽全局、协调各方，深化体制机制改革，提高整体治理、资源整合能力；以党建带动群建，调动各方积极性，以凝聚人心和共识形成治理合力。

 

　　第一，建立党员资源分类开发平台和机制。要发挥党员先锋模范作用，真正实现以党建带群建，就要建立一个党员资源分类开发平台和机制，比如党员到社区报到。当然，这一举措作为党员资源分类开发平台和机制还需要进一步完善。

 

　　第二，将基层党组织嵌入社区和物业管理。北京推动业主委员会、物业服务企业成立党组织，也就是把党组织嵌入业主委员会和物业服务企业，既能贯彻党的决定、宣传党的主张，又能反映群众诉求、更好服务群众，起到凝聚左右、沟通上下的桥梁作用。

 

　　（二）推动基层党建与基层治理深度融合

 

　　推动基层党建与基层治理深度融合的关键是问题导向。这直接体现为，民有所需，我有所应。为此，基层党建工作要做到“四个结合”。

 

　　第一个“结合”，党建与服务结合。只有服务群众，党建工作才有生命力。只有始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，为民办实事，才能温暖群众、凝聚人心，群众才会听党话、跟党走。

 

　　第二个“结合”，党建与业务结合。要推动党务、政务、业务的深度融合，就要树立“大党建”意识，把纪检工作、组织工作、宣传工作、政法工作、统战工作构成“大党建”工作的有机整体，以党建为干事创业提供责任感和精神动力。

 

　　第三个“结合”，党建与整合结合。要整合体制内外各类资源，如政府资源、市场资源和社会资源，以党建带群建，动员社会参与，以区域化党建搞好共建共治共享。在整合政府资源上，实施“街乡吹哨、部门报到”，推动管理服务力量下沉，形成权责清晰、条块联动的体制机制。在整合市场资源上，打通“最后一公里”，形成“一刻钟便民生活圈”。虽然文件上对此都做了规划，但更多地需要市场来实现。在整合社会资源上，举个例子，面对当今人们心理压力大的问题，政府无法聘用足够多的心理咨询师，怎么办？可以向社会上的企业和机构购买服务，利用多元方式来解决。

 

　　第四个“结合”，党建与中心工作结合。围绕中心搞党建，搞好党建促发展。改革与发展仍是我们党的基本任务，党建工作必须服从和服务于中心与大局。

 

　　推动基层党建与基层治理深度融合，一方面，要用好12345“总客服”。12345热线是一个渠道，群众通过它表达诉求、反映问题，我们通过它收集问题、分析问题，针对群众的“急难愁盼”开展精准治理。另一方面，要推动基层治理平台化。近年来，北京深化“接诉即办”改革，打破行政组织条块分割机制，实现权力下放、力量下沉，大大增强了部门联动，有效凝聚起治理合力，提升基层治理效能。

 

　　我们知道，“接诉即办”是党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革的深化延伸。“街乡吹哨、部门报到”自平谷区开展试点以来，从12345热线发现问题，到“吹哨报到”改革机制，再到“每月一题”改进政策，如今已发展到出台相关工作条例，推进体制改革的层面。可见，改革一直向纵深发展。那么，下一步如何推动从机制创新到体制改革的不断升级？注意三个维度。在外部上，理顺政府与社会、市场之间的关系，以社会重建解决“诉”的问题。首先，要让人民群众通过12345热线反映的诉求和问题。其次，要引导政府和市场做好民有所需、我有所应。但是，政府不是所有的民需都有所应，要学会用市场的手段来解决问题。在内部上，加强党政部门的横向整合、纵向贯通，以融合联动解决“办”的问题。这就是说，要打破条块分割的困局，形成治理合力。在监督上，减少考核与问题，引入外部评价，以内外结合解决“督”的问题。这就是说，给基层党组织减负。

 

　　（三）加强党领导下的基层群众自治和社会参与

 

　　第一，形成“一核多元”的社区融合共治体系。要注意，党建引领，不是包办包揽，重点是建立党建引领下的基层治理体系。比如，由社区综合党委、社区居委会、业委会、物业公司、驻区单位、社区社会组织等组成的“一核多元”的社区融合共治体系。

 

　　统筹社区、社会工作和社会发展，形成治理合力。我们先是探索“三社联动”的社区治理模式，就是加快推进社区、社会组织、专业社会工作“三社联动”，形成及时回应居民需求的社区服务体系。这是一个“大党建”概念。之后，疫情以来又提出了“五社联动”，即社区、社会工作者、社区社会组织、社区志愿者、社区公益慈善资源通力协作、各尽其能，共同组成了社会关爱服务体系，从此被广泛运用在基层治理之中。

 

　　从社区建设到社区营造的转变，塑造共同体意识。过去的社区建设是靠党和政府自上而下推动的，而现在的社区营造是由社区居民自下而上推动的，结果是塑造共同体意识。在基层治理中，党和政府要做到统揽不包揽、放手不撒手、到位不越位，大方向依然是强调自治。所以，政府与市场、社会的关系就体现在没事勿扰，有求必应，有事管住，无处不在。也就是说，在党建引领下，社区居民共同解决问题，强调的是自下而上，我们一起行动，体现了群策群力，共建共治。

 

　　第二，发展专业化、市场化的基层服务机制。探索政务服务与自治服务、公益服务和市场服务、志愿服务与专业服务、集中服务和分散服务相分离而又相结合的基层服务运作机制。特别是发挥社工组织的作用，采用政府购买服务，形成社区发展良性循环。一些基层服务，如“一刻钟便民生活圈”，更多强调的是市场机制。也就是说，政府不要养人，可通过向社会力量购买服务的方式，既降低管理成本，又提升基层服务质量和治理效能。

 

　　第三，发展各种形式的基层民主协商议事机制。党的二十大报告提出要“全面发展协商民主”，把协商民主提到前所未有的高度。所以，在基层治理中要建立一种民主协商机制或平台，创新协商议事形式和活动载体，鼓励开展村（居）民说事、民情恳谈、百姓议事等各类协商的民主议事会。比如，在社区设立调解室，居民生活中遇到的家庭矛盾、邻里纠纷等都可以到这里解决。在农村，一个树下的空地，就有可能是个议事场，村民边吃饭边讨论，就把问题化解了。

 

　　第四，建立健全基层的各种政务公开机制。“公开”是当代公共治理（参与、机制、平台）的第一原则与要求。群众对基层工作有误解的原因，主要是信息不对称，沟通不畅。也就是说，老百姓不知道我们基层都做了哪些工作、有没有徇私枉法等。这就需要一种主动的沟通，而沟通本身则需要一定的公开。只有公开了，很多事情就好解决了；只有公开了，才能得到老百姓的信任。

 

　　第五，建立完善群众评价机制，不能仅靠问责。推动基层治理提质增效，一个重要方面就是要引入外部评估，减少自上而下的考核与问责。这不是不问责，而是要划出红线，达到“问责一个、警醒一片”的效果。同时，引入外部评估，还可为基层肩负，让基层把更多精力放在服务上。而且，这种以老百姓需求和评价为主的外部评估，就是一种问题导向，推动基层开展精准服务。

 

　　（四）党建要调动干事创新的积极性、主动性和创造性

 

　　党的十八大以来，我们深入推进全面从严治党取得了显著成效，同时也出现了新的问题，在某些方面捆住了手脚，体现在基层治理上，就是怎么平衡原则性与灵活性的问题。一方面要守正，原则性问题要管住。另一方面要创新，在坚守原则下创新基层工作方式方法。这里面，如何平衡是一个大问题，要处理好两者之间的关系。

 

　　要让干部敢为、地方敢闯、企业敢干、群众敢首创，就要重塑发展和改革环境，建立真正的基层减负与赋权机制、清晰的问责清单机制、容错纠错的落地机制、公正客观的考核机制、事业为先的用人机制和比学赶帮的“赛马机制”。提升基层治理力，重点不在问责，而是在比学赶帮的“赛马机制”中认识问题，改进或解决问题。

 

　　三、加快构建共建共治共享社会治理新格局

 

　　在共建机制上，以多元主体实现基层事务的合作治理。在共享机制上，宏观层面，就是要实现共同富裕；微观层面，就是要站稳人民立场，更加关注民生政策，强调公平正义的价值，调节社会的失衡，实现利益的分配与协调，从而提升基层社会治理效能。在共治机制上，以系统优化实现基层治理机制整合与工具创新。我重点讲这个方面。

 

　　2021年，浙江成立了省委社会建设委员会，与浙江省发改委合署办公。这就形成了省委社会建设委员会管社会、发改委管经济，二者协同联动，从而推动基层治理体系的系统性、整体性重构，并通过组织机制协调，调动多元主体积极参与基层治理，不断提升基层治理质效。此外，北京在这方面也走在了全国前列，早在2007年就成立了中共北京市委社会工作委员会，努力探索建立党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的社区治理体系，健全常态化管理和应急管理动态衔接的社区治理机制，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的社区管理服务平台。

 

　　（一）以系统思维推动系统治理

 

　　基层治理面对的社会问题非常复杂、多元，要以系统思维推动系统治理。也就是说，防范在先、发现在早、处置在小，突出前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置，推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，将制度优势转化为治理效能。

 

　　（二）以综合治理推进更高水平的平安中国建设

 

　　推进平安中国建设，要从应对危机向防控风险转变，提高对各种矛盾、问题的预测预警预防能力。也就是说，过去是应急，跟着问题跑，现在是向防控转变，从源头治理，减少应急。这不是说不要应急。处于风险管理环节末端的应急，是一种非常态治理，只有常态治理精细化，才能最大程度减少非常态治理。但若出现问题，还需应急做出快速反应。与此同时，我们还要加大风险管理，提高预测预警预防能力，在事件发生前做出正确反应，赢得先机。比如，最近大火的新疆旅游，我们要想抓住这波流量，推动自身发展，就看能否通过风险预测预警预判快速做出反应。

 

　　（三）完善服务型的执法机制：从管制到服务

 

　　过去的行政执法是管制型的，而现在总体上是服务型的，体现在基层治理上，就是日常性管理和服务型行政执法。从管制到服务，背后就是深化行政执法体制改革、完善基层综合执法体制机制。

 

　　第一，深化行政执法体制改革，探索大部门与综合执法。2021年《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出，加强基层政权治理能力建设需增强乡镇（街道）行政执行能力，根据实际情况依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源，完善基层行政综合执法制度。当前，我们实现执法重心和资源的下沉，在县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制，在乡镇（街道）逐步实现“一支队伍管执法”（以城管为主体）综合执法体制。

 

　　第二，加快行政执法的规范化建设，规范公正文明执法。其中，重中之重是严格规范行政自由裁量权，细化量化行政裁量的种类和幅度。而严格规范行政自由裁量权的重要内容，除行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度这三项制度外，还包括严格规范执法行为。这主要体现在：规范执法主体和执法人员，比如协管员、临时工；行政机关调查收集证据必须客观、公正。

 

　　第三，倡导柔性执法，改进行政执法方式。倡导柔性执法，强调的是善管，或者说是规范执法。比如，“721”工作法，即“七分服务、两分管理、一分执法”。举个例子，某人违规摆摊，有关部门第一次发现给予提示，第二次发现做出警告，第三次发现就进行处罚。这种方式可以让被执法对象心服口服。另外，倡导柔性执法，以教育功能实现更好执法社会效果。行政执法，不仅仅是处罚，更重要的是发挥教育功能，通过讲清事理、讲透法理、讲明道理、讲通情理，使执法有力度，又有温度和温情，人民群众也会更加理解和配合。

 

　　第四，鼓励公民、企业善用法律手段保护自己的合法权益，督促政府真正守法、依法办事。通俗地说，就是鼓励民告官。

 

　　第五，推进司法体制改革，维护社会公平正义。公平正义是司法的灵魂和生命线，司法是保障公平正义的最后一道防线。推进司法体制改革，实现司法与执法的适度分离与制约，也就是完成运动员与裁判员的分离，实现司法对行政的矫正。正如习近平总书记所要求的，“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。

 

　　（四）发挥德治与文化的教化与引导作用：春风化雨

 

　　在基层治理中，既有法治，也有德治和文治。有的人和事，适合发挥德治与文化的教化与引导作用。比如，通过教育和引导人民群众，培养理性、平和、自信社会心态，鼓励形成宽容、互助、和睦邻里关系。这里强调的是潜移默化的作用。

 

　　（五）基于信息化与治理改革的两轮驱动：智治整体赋能

 

　　信息化，改变了我们的生产生活方式、人们之间的沟通方式，也颠覆了基层治理方式。比如审批，原来要到现场办理，可能会来来回回跑很多趟，而现在只需要在网上提交材料就能搞定；监管，原来必须现场监管，而现在只需在网上进行场景式监管。再比如，我们依托海量数据，实现基层精准治理。总而言之，我们以数字政府建设驱动数字乡村、智慧社区、智慧城市建设，提升智能化的公共治理与公共服务水平和能力。

 

　　（六）关注细节、小微的精细治理：精致化、精细化、人性化

 

　　基层治理面对的是老百姓，处理的大都是鸡毛蒜皮的小问题。习近平总书记指出，城市管理应该像绣花一样精细。这就强调基层治理的精细化。

 

　　第一，深化网格化管理，实现事项与人、发现与处理的对接。近年来，北京以网格化城市管理模式加强基层治理精细化，取得显著成效。自东城区首创网格化管理以来，以街乡、社区、网格为区域范围，以事件或部件为管理内容，通过网格员对单元网格的部件和事件巡查以及上报统一平台，以处置单位为责任人，建立一种监督和处置互相分离的形式，使发现、立案、派遣、结案四个步骤形成闭环，以此实现管理网格化、服务精细化、便民信息化。

 

　　第二，完善清单管理、推动标准化建设。加强基层治理标准化、规范化，一方面推动标准化建设，包括规范行政权力、提高行政效率、保障服务质量；另一方面完善清单管理，建立权力清单、责任清单、负面清单。同时，还要强调标准指南化、程序公开化、评价具体化。

 

　　（七）用好新时代“枫桥经验”——提升做好群众工作能力

 

　　“枫桥经验”是什么？四句话。民生有保障，管理不缺位，说理有渠道，纠纷能调解。其本质，就是做好群众工作。

 

　　第一，充分认识做好群众工作的重要性。基层治理是直接面向人民群众的治理，所以说，做好基层工作核心就是做好群众工作。正如习近平总书记所指出的：“群众工作是我们的看家本领，我们党靠群众工作起家，同样要靠群众工作实现长期执政。”也就是说，离开了群众支持，任何事都难以干好。从这个意义上讲，群众可以选择我们，我们无法选择群众，群众的理解、信任、配合是各项工作的前提。

 

　　第二，深入群众，以心换心，方得民心。我们必须从服务群众视角工作，为民服务、为民办实事，切实解决群众问题。我们知道，党的群众路线是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。对于基层工作来说，只有深入群众才能实现“一来一去”。具体怎么做？要善倾听、多换位、能共情，要说人话、办人事、办实事，还要用心、用情、用力。这就是说，以心换心，方得民心。

 

　　第三，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。只要有人的地方就会有矛盾纠纷。那要怎么办？建立一个平台或机制，通过协商、调解等方式来化解矛盾、解决纠纷。而这也是“枫桥经验”的一个特点。具体来看，基层工作面对的矛盾纠纷，在不涉及危害国家安全、社会稳定的条件下，通常采用人民调解、行政调解、司法调解的方式来解决。但随着社会矛盾纠纷的日趋复杂，解决难度不断加大，我们要重构社会矛盾纠纷化解平台或机制，就是以信访制度改革为抓手完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。

 

　　信访制度改革。一方面，中共中央、国务院于2022年印发了《信访工作条例》。另一方面，党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》明确，组建中央社会工作部，负责统筹指导人民信访工作等。作为党中央职能部门，中央社会工作部统一领导国家信访局。国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。这体现了党和国家对信访工作的提级升格，高位统筹。

 

　　总的来讲，以信访制度改革为抓手完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，就是要加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，改进基层作风建设，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。
 

（董晓宇：中共北京市委党校（北京行政学院）公共管理教研部主任、教授）