一、北京市郊铁路建设现状

 

　　按照《北京城市总体规划（2016—2035年）》和《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）的相关要求，要构建分圈层交通发展模式，以区域快线（含市郊铁路）和高速公路为主导服务城市第二圈层（半径50-70公里），重点弥补线网结构瓶颈和层级短板，统筹利用铁路资源，大幅增加城际铁路和区域快线（含市郊铁路）里程。市郊铁路是连接中心城、副中心与新城及周边临近地区的重要轨道交通方式。

 

　　（一）大运量

 

　　市郊铁路客流潮汐式特征明显，乘客出行时间主要集中在早晚高峰时段，为应对需求，市郊铁路基本上都采用大运量的车辆。如城市副中心线，选用最大载客量可达1471人次的CRH6A型电力动车组。

 

　　（二）速度快

 

　　市郊铁路主要服务半径50-70公里的出行需求，为提高出行效率，其旅行速度基本在50-70公里/小时，而地铁的旅行速度基本在35-40公里/小时。目前，怀柔-密云线的旅行速度已达60公里/小时，待线路提速改造完成后，旅行速度可达80公里/小时。

 

　　（三）一站式

 

　　市郊铁路主要解决中心城及其周边组团之间点对点的快速通勤出行问题，减少车站设置，可有效提高列车旅行速度，提升线路服务水平。一般而言，市郊铁路平均站间距不应小于3公里。目前，城市副中心线的平均站间距为10公里，S2线平均站间距为21公里，怀柔-密云线平均站间距接近26公里。

 

　　（四）低票价

 

　　市郊铁路是城市公共交通系统的重要组成部分，主要服务远郊区居民日常出行需求，通勤特征明显，具有公益性，对公共交通采取低票价策略是国内外的通用做法。目前，我市市郊铁路采用城市轨道交通票制票价。

 

　　（五）投资少

 

　　市郊铁路基本采用地面或高架铺设，而且站间距较长，设站数量相对较少，单位里程工程投资仅为地铁的1/5左右。如果利用既有铁路资源改造开行市郊铁路，投资更少，如北京4条利用既有铁路资源开行的市郊铁路，单公里投资（含车辆购置）不到900万元。

 

　　二、市郊铁路建设的国际经验借鉴

 

　　（一）市郊铁路在城市轨道交通系统中占主导地位，有效支撑区域快速通勤出行

 

　　凡地铁发达的国外大城市均有更发达的市郊铁路作为支撑。东京、伦敦、巴黎、纽约等世界大都市圈市郊铁路占轨道交通总里程的比例达到80%-90%，而地铁仅占10%-20%。

 

　　国外大都市圈中心城区（15-20公里以内）一般采用地铁与轻轨系统；郊区（40-100公里以内）均是通过市域快轨或者市郊通勤铁路联系。

 

　　（二）市郊铁路与城市建设同步发展，引导人口及部分中心城功能向新城疏解

 

　　东京为缓解城市人口、交通、环境压力，在距离中心城区30公里的范围内开发建设若干新城，同时有效利用市郊铁路作为中心城区与外围地区通勤及日常出行的交通工具，有效促进人口及部分功能向新城转移。巴黎沿4条城市发展轴线布置8座30-100万人的新城（平均距离30公里），并通过建设区域快轨来支撑新城的发展。

 

　　（三）市郊铁路建设与土地开发相结合，构建可持续的投融资机制

 

　　国际市郊铁路的发展实践经验表明，市郊铁路的建设不能仅靠政府投资来维持。将市郊铁路建设与土地开发相结合，是国外大城市发展市郊铁路的成功经验。

 

　　东京的市郊铁路大多为私营轨道企业所建设，如京成电铁、东急电铁等，将轨道与房地产、商业开发紧密结合，通过“轨道+土地开发”的模式获取市郊铁路建设的外部收益，反哺市郊铁路的建设和运营。

 

　　（四）市郊铁路建设一般是城市主导建设运营，也有发挥国铁、民铁的力量

 

　　国外大都市圈一般利用既有铁路通道新建城市轨道交通线路或改造既有铁路开行市郊列车，市郊铁路建设一般是城市主导建设运营，也有发挥国铁（巴黎）、民铁（东京）的力量。

 

　　东京都市圈2000多公里的市郊铁路系统包括国铁887公里、私铁1126公里。巴黎8条放射状市郊铁路长约1296公里，由法国国营铁路总公司管理；另有5条穿越线总长587公里，由巴黎地铁公司和法国国营铁路总公司共同管理。

 

　　（五）市郊铁路布局一般为放射状，多数市郊铁路线路直达城市中心区

 

　　从东京、巴黎和伦敦等的案例经验来看，市郊铁路与中心城区交通衔接均采用“环+放射线”或“环+穿城线”的轨道交通网络格局；采用本线直达（市郊铁路列车直达市中心）、跨线直通（市郊铁路列车经由城市轨道线路进入市中心）、枢纽中转（通过城区周边车站枢纽换乘到达市中心）三种模式实现郊区与中心城区的衔接。

 

　　伦敦通过铁路环线及铁路与地铁间的便捷换乘实现中心城区与外围郊区的一体化联系；东京通过铁路与地铁互联互通的方式实现区域铁路直通城市中心地区。

 

　　三、北京市郊铁路建设存在的主要障碍

 

　　（一）动力机制不完善，国铁参与市郊铁路建设运营的积极性不高

 

　　顶层机制不完善是北京市郊铁路发展缓慢，合作成本过高的主要原因。当前，路地双方达成了一定的合作共识但相互之间的权责边界仍较模糊，在执行过程中缺乏具体的责任主体，遇到矛盾问题，往往只能逐级向上传递，在累积至一定程度后，仍由路地双方的高层领导采用“一事一议”的方式加以解决。

 

　　当前委托国铁运营的方式，由于信息不对称等问题，铁路部门内部的清算办法用于路地合作时矛盾比较突出，双方在运营补贴上存在较大分歧。国铁部门不愿承担因服务北京城市公共交通带来的经营损失，在没有固定收益和补贴保障的情况下，难以调动国铁开行市郊列车的积极性。

 

　　（二）委托运营市场垄断，难以满足乘客“高频次、多样化、强时效”的公交化出行需求

 

　　市郊铁路运营市场垄断是导致其运营效果欠佳的重要原因。北京已建市郊铁路通过“委托运营”的方式由铁总统一调度，垄断导致市场失灵，相关激励约束机制难以刺激市郊铁路运输企业提高服务质量。例如，北京S2线，在北京市承诺只要铁路局满图运行16对列车，就支付1.3亿元服务费用的情形下，北京铁路局至今没有满图运行，服务费用因此减扣。由于列车开行频次过低，旅客乘坐市郊列车出行往往需要提前购票并提前到站候车，增加了旅客出行的附加时间。尽管目前北京既有市郊铁路旅行速度能达到50至60公里/小时，仍难以与小汽车、通勤班车形成竞争优势。

 

　　（三）部分既有国铁资源与城市发展存在“空间格局”上的失配，市郊铁路客流量不足

 

　　由于历史原因，国家铁路网主要服务于大宗货物和长途旅客运输，其与城市生产、生活空间割裂的现象比较普遍，沿线通常成为城市功能空间的“洼地”，“脏、乱、差”问题突出。这也导致一些具有富余能力的线路周边没有重点城市功能区分布，而有城市功能集中的区域没有合适的铁路线网资源利用，存在“有需求无资源”和“有资源无需求”的矛盾。例如，S线沿线多为低密度开发地块及闲置土地，业态也多为低层办公、建材、批发市场等，大大降低了S2线的客源支撑。

 

　　另外，部分铁路站点与城市发展的融合性较低，一定程度上制约了交通接驳设施作用的发挥。如城市副中心线的通州站，由于停办客运业务多年，目前仅靠出租车、自行车和点对点的专线公交接驳，客流吸引能力较差。北京市郊铁路日客运量占轨道交通日客运量的比重不到1%，远低于东京（78%）、伦敦（70%）、巴黎（67%）等世界城市。

 

　　（四）“轨道+土地”的综合开发模式缺乏具体实施细则，资本投入难以取得期望回报

 

　　市郊铁路具有很强的公益性质，为了满足公交化的通勤需要，往往以低票价吸引客流，通常都会造成较大的亏损。铁路部门要求在“不赔本”的前提下开行市郊列车，由此所产生的亏损自然需要地方政府补贴，北京购买客运服务的财政压力逐年加大。国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）等相关政策，为市郊铁路综合开发创造了条件，但北京市郊铁路以利用既有国铁资源为主，同城际铁路和地铁相比，在土地属性上有一定的差别，由于缺乏可操作的实施细则，导致政策难以落地。

 

　　四、加快发展北京市郊铁路的路径对策

 

　　（一）构建良好的路地合作机制及激励方案，提升国铁参与北京市郊铁路建设、运营的积极性

 

　　1.路地合作层面

 

　　建议北京市提请建立由国家发改委、住建部、自然资源部、中国铁路总公司以及北京市构成的市郊铁路联席会议工作制度（上海、浙江等都从政府层面与铁路部门签订框架协议，确定市郊铁路投资模式、建设方案、服务标准等，在市郊铁路发展中起到非常关键的作用），构建一套“自上而下”的市郊铁路规划、建设、运营、清算机制，协调处理市郊铁路建设过程中面临的重大问题，从根源上解决市郊铁路项目“一事一议”的问题。

 

　　2.激励机制层面

 

　　北京市可通过“让利式”合作，逐步取得国铁线路的运营资源。首先，可尝试引入相对独立的第三方清算机构建立透明的清算机制，解决市郊铁路运营信息不对称问题，使成本效益更加透明化；将审核结果作为市域铁路运营补贴的依据，保证国铁部门在不亏本的前提下持续运营市郊铁路。其次，对服务质量高、社会效益好的运营线路给予资金奖励，对服务质量差、社会影响差的运营线路，给予一定的罚款或者解除特许经营合同，使财政资金在保障市郊铁路运营服务水平方面发挥激励作用。最后，制定相关的配套激励政策。比如，在合理的范围内结合容积率奖励制度，提高国铁轨道交通枢纽周边地区的容积率上限，在提升国铁参与北京市郊铁路建设、运营积极性的同时，也优化了枢纽周边地区的空间品质。

 

　　3.规划协调层面

 

　　综合采用“穿城式”和“放射式”两种规划布局模式。由于北京先期没有预留通道，“穿城式”线路工程投资较高，实施困难较大。在市郊铁路建设过程中，北京市可根据政府财政实力分期、分段规划建设。近期可主要采用“放射式+枢纽换乘”的衔接模式，满足外围新城通勤客流的基本要求。随着通勤客流的逐渐增加，采取“穿城式”模式，提高通勤客流出行的可达性及舒适性。同时，还要加快研究连接通州副中心的市郊轨道交通环线的建设，将通州副中心作为市郊铁路选线的重要控制节点和枢纽中转首选，缩短郊区新城与城市副中心的时间距离，引导城市空间结构优化。

 

　　（二）分阶段提升国铁干线服务城市交通的供给能力，解决市郊铁路高峰时段发车能力问题

 

　　1.近期发展建议

 

　　北京市可先行选择既能满足疏解非首都功能之急需，又具有富余能力，基础设施条件好的既有铁路线路，综合考虑出行高峰期密集的发车条件及非高峰期的大间隔列车开行方案，协调北京铁路局调整国铁列车运行图，通过线路补强、局部线路改扩建、站房站台改造等方式，开行高密度、小编组的市郊列车，着力扩大市郊铁路公交化运营服务的有效供给。

 

　　2.中远期发展建议

 

　　可从国家层面进行统筹协调，推动北京市域货运企业及区域性物流基地搬迁至城市外围，引导铁路部门建设客货环线释放既有市域干线运能，避免与国家干线铁路的共线运行，减小国铁客货运对北京市郊铁路运输的干扰。在利用既有铁路资源开行市郊铁路无法满足实际出行需求时，也可通过利用既有铁路廊道增建复线、三线、四线或者新辟廊道的方式建设市郊铁路，提高线路运输能力。以北京计划开通运营的东北环线为例，在当前规划设计阶段，一定要反复论证其通道是否具有设置复线的条件，若具备应在线路两侧附近预留施工空间；未来结合沿线客流需求，通过线路提速、复线化改造等措施，增加列车开行对数、缩短列车运行时间，整体提升线路运输质量。

 

　　（三）打破市郊铁路委托国铁运营的垄断局面，解决运营服务质量不高的问题

 

　　在运营主体方面，建议北京可通过长期租用、买断铁路线路等方式，逐步实现北京市在客运组织、行车调度、资产管理上的自管自营，提升北京市在市郊铁路发展上的话语权和主动权。同时，逐步向社会资本放开市郊铁路的建设、运营等环节，通过设定招选条件，吸引具有一定运营经验的铁路企业、城市轨道交通企业等参与竞争，为市郊铁路项目培育更多的市场化运营主体（例如，京港地铁以PPP模式参与建设并运营北京地铁4号线、14号线、16号线，并负责运营管理大兴线，还以租赁经营模式运营17号线，已成为非常有竞争力的市场化运营主体）。

 

　　在运营组织方面，市郊铁路应保证一定的发车频率，如上海金山铁路工作日开行动车组37对，高峰时段最小间隔仅为10分钟，非高峰时段间隔约为30分钟；国外伦敦市郊铁路，高峰时段发车间隔为4-8分钟，非高峰时段发车间隔则为20-30分钟。北京市郊铁路的发车频率、停站频率等应以公交化服务为原则，根据客流强度、客流平均出行距离等综合确定真正实现市郊铁路的公交化运营。

 

　　在运营考核标准方面，建议北京市通过对特许经营权等的使用，制定奖惩有别的政府财政资金购买服务机制（如上海市根据列车开行对数、正点率等指标考核金山线运营情况；浙江省发布了《上海铁路局宁波至余姚市域旅客列车运输组织办法》），出台有针对性的列车运输组织办法，形成具有约束力的法规制度，增强地方政府在市郊铁路运营管理上的管控力，避免出现目前资产优而运营状况差的局面。

 

　　（四）将TOD发展模式落到实处，解决市郊铁路客流不足问题

 

　　把市郊铁路TOD发展模式与北京城市扩展紧密联系在一起，构建“节点+走廊”式的轨道交通发展模式，真正做到城市轨道交通“路随人走”向“人随路走”模式的转变，解决市郊铁路客流不足问题。

 

　　首先，市郊铁路应结合城市空间布局，沿城市交通轴带敷设线路，在居民聚居地、高校和企业聚集区等客流吸引区设置站点，按出行规律和客流特征开行市郊列车，做好需求与供给匹配，做到“车为人用”。

 

　　其次，可效仿温州市郊轨道交通与土地一体化开发经验，在市郊轨道站点周边配置专项平衡用地，以站点为核心进行综合开发，完善居住、商业、教育、产业等功能，打造半径1km的城市微中心。推动市郊站点由传统单一客运业务向客运、商服综合体和社区中心转变，提升对中心城人口及岗位的吸引力，做到“人随路走”。

 

　　最后，针对目前铁路沿线土地开发强度低、价值不高等情况，建议通过合理调整土地利用性质，将商业用地和居住用地向市郊轨道站点集中，并通过站点一体化综合开发，解决站点及线路周边环境脏乱差问题，有效带动区域经济发展，做到“地随站迁”。

 

　　（五）市郊铁路应尽量本线直达城市中心区，解决市郊轨道交通配套衔接问题

 

　　首先，市区端应尽力实现市郊铁路本线直达中心城内部，避免人为制造换乘压力，提高旅客舒适度，减少通勤时间。与跨线直通模式（指市郊列车经由城市轨道交通线路深入中心城区）相比，本线直达模式（指市郊列车利用铁路自身线路深入中心城区）不占用中心城内部城市轨道交通运能，比较适合北京中心城内部高密度人口分布的现状。

 

　　其次，充分利用多枢纽中转模式实现市郊铁路与中心城轨道交通网衔接。为了避免换乘枢纽过度拥挤，减少乘客换乘次数和出行总时间，建议规划阶段尽量采用市郊铁路与多条城市轨道交通换乘或部分区段与城市轨道交通线路并行，推动市郊铁路与北京地铁内外环线（地铁10号线及地铁2号线）衔接，减少单点客流换乘压力。

 

　　最后，市郊铁路郊区端要注重地面公交枢纽与市郊车站的一体化设计，减少换乘步行距离，同时还应设置较大的停车场以便私家车乘客能方便换乘市郊列车。另外，郊区端要试点新建市郊铁路支线或联络线。例如，怀密线的怀柔北站到怀柔科学城，目前采用公交方式接驳，距离约5公里，用时约15分钟；可试点建设直达怀柔科学城核心区的市郊铁路支线，满足旅客快速、一站直达出行目的地的需求。

 

　　（六）创新多模式投资回报机制，解决市郊列车公交化运营亏损问题

 

　　市郊铁路作为城市公共交通体系的组成部分，仅靠客票收入难以生存，需要建立外部收益内部化的机制。

 

　　1.近期发展建议

 

　　可按照“谁受益、谁承担”的原则，市郊铁路运营补贴由市本级与沿线各区按照线路比例共同承担。

 

　　2.中远期发展建议

 

　　可选择合适的站点做站城融合试点项目（如北京东站、黄土店站等），将市郊轨道交通与房地产、商业开发紧密结合，通过在轨道沿线特别是轨道交通站点周边开发住宅区、商场以及各种休闲娱乐等场所，通过“轨道+土地开发”的模式获取市郊铁路建设的外部收益，反哺市郊铁路的公交化运营。

 

　　土地出让模式是“轨道+土地开发”能否实现的关键。在当前“经营性开发的土地必须采取公开招拍挂方式进行出让”的政策背景下，北京市可以考虑出台支持北京市郊铁路建设实施土地综合开发的实施意见，允许通过开发铁路用地及站场毗邻区域土地、物业、商业、广告等资源提高收益。可由第三方公司出资取得市郊铁路沿线土地使用权，并以土地权属作价入股市郊铁路项目公司。也可尝试将轨道交通项目与沿线土地捆绑，作为一个整体项目向社会招商，中标的投资者不仅可获得轨道交通建设权和一定期限的特许运营权，还可取得沿线土地的开发权。这一方面能够获取市郊铁路建设的外部收益，另一方面也可有力推动市郊铁路规模化建设，保障其长期稳定的公交化运营。
 

（王德利：北京市社会科学院经济所研究员）