一、为什么要推进京津冀协同发展与雄安新区建设

 

　　（一）为解决大城市规模扩大所带来的“大城市病”问题

 

　　在世界城市化进程中，大城市持续增加、城镇密集区的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个极为显著的特征。“大城市病”主要是指城市化进程中所出现的各类环境问题、交通问题和住宅问题等。之所以称为“大城市病”，是因为在大城市尤其是特大城市的表现尤为突出。其中，功能过多、经济和人口布局过度集中的“过密”，是产生“大城市病”的根本原因。因此，我们应建立起新的大城市空间发展理念，大力发展多中心、网络化大城市，以克服城市职能过度集中所带来的各类“大城市病”问题。

 

　　可以看出，京津冀协同发展战略就是要通过打造京津冀世界级城市群来解决首都北京的“大城市病”问题，而跳出“主中心”实现多中心发展也是世界级都市群的普遍做法，雄安新区建设就是跳出“主中心”发展，助力解决北京的“大城市病”的一个实践。

 

　　（二）多中心、网络化发展成为解决“大城市病”的空间途径

 

　　城市空间发展新的趋势导致发展模式和理念的革新：在空间组织上，由传统的、等级性的中心地模式，向多中心、扁平化、网络型模式转变；在空间范式上，由传统的“地方空间”（space of places）向基于网络的“流动空间”（space of flows）转变；在空间增长上，由早期的“城市蔓延”向强调空间管治的“精明增长”转变。新的空间发展模式和理念可以概括为是以多中心、网络化为特征的。

 

　　目前，我国仍处于城市化发展阶段，城市化过程中快速的城市增长带来城市空间发展和管理的诸多问题。许多城市仍未摆脱“一极集中”的空间发展格局，城市职能高度集中在中心城区，造成城郊、城乡差距明显，联系薄弱，难以统筹发展。另一方面，市区承受了巨大的空间发展压力，“摊大饼”式的城市蔓延侵占了农田与绿地，造成相应的居住、交通、环境、生态等多方面问题。

 

　　城市理论表明，如同经济增长总是伴随经济结构的升级，城市空间扩张往往也伴随有空间结构的优化和调整，即从单中心结构向多中心结构转变。城市空间的多中心化，通过中心城市职能向外疏散，有效降低聚集不经济，并通过在更大空间尺度，即区域层面上的再集中获取整合效应，实现城市的可持续发展和竞争力提升，即“追求城市分散性的规模经济”。国际大都市发展经验同样表明，主要的世界城市，如伦敦、巴黎、东京等，都经历了由单中心扩张向多中心、网络化发展模式的转变。

 

　　（三）京津冀地区存在诸多不协同的问题

 

　　1.区域间产业合作水平不高，北京特大城市对周边辐射带动能力较差

 

　　京津冀地区的区域产业合作虽然起步较早，但区域产业转移和对接协调难度较大，致使区域产业合作进展缓慢。阻碍因素主要体现在：

 

　　一是京津冀三地在政治、经济上利益诉求的不一致，对推动产业合作发展的具体诉求和操作路径的认识仍存在差异，影响到区域间的有效合作和协调。

 

　　二是区域间发展差距悬殊。2014年河北人均地区生产总值仅为北京的40%和天津的38%，河北产业布局过度分散，由此导致大量资金、人才、技术等优质资源进一步在京津集聚，对河北的虹吸效应明显，难以形成相互衔接的产业发展链条。产业合作中主要表现为垂直分工，主要利用周边地区的资源环境要素，特别是北京与河北的合作更多地表现为一种从属关系，北京对周边地区的扩散和带动作用不足。

 

　　三是京津冀地区资源配置行政色彩浓厚，京津冀三地之间市场一体化程度仍处于较低水平，难以发挥市场机制在产业协作过程中的调节作用。

 

　　四是北京市科技创新资源丰富，但对周边天津和河北技术转移转化落地不足，2014年北京向津冀输出的技术合同成交额占对外省市的比例不足5%。

 

　　2.区域合作与一体化发展水平不高、体制机制不完善、合作动力不强

 

　　第一，虹吸效应明显，扩散和带动作用不足。北京对于周边地区的集聚作用大于扩散作用，北京与河北的合作更多地表现为一种从属关系，优势经济要素单向向中心城市集中，保障北京社会经济的发展，而中心城市扩散带动作用不足。

 

　　第二，机制不完善，区域合作推进缓慢。京津冀整体区域合作机制还在探索阶段；已有的具体合作协议的程序繁琐，没有专门的沟通和协调渠道或部门，致使既有的很多协议履行进展较慢，多数达不到预期目标。

 

　　第三，地方本位主义严重，区域一体化程度低。区域合作带有地方本位色彩，京津冀各方都热衷于在自身劣势方面与对方展开合作，本位主义使得区域市场和基础设施一体化程度较低，京津冀区域二元结构非常显著。

 

　　第四，政府职能不明晰，市场手段运用不足。国家层面的推动为主，市场化手段较少，地方合作动力不足。

 

　　二、如何促进京津冀协同发展与雄安新区建设

 

　　京津冀协同发展战略是习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的重大国家战略。2014年2月26日，习近平总书记就推进京津冀协同发展提出7点要求：着力加强顶层设计；着力加大对协同发展的推动；着力加快推进产业对接协作；着力调整优化城市布局和空间结构；着力扩大环境容量生态空间；着力构建现代化交通网络系统；着力加快推进市场一体化进程。所以，《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）确定了京津冀这样的区域空间结构，来进行优化城市布局；提到了三大率先突破的重点领域：交通一体化、生态环境保护和产业升级转移；同时在体制机制方面强调推进市场一体化进程和体制机制创新。京津冀三地按照《纲要》来推进整个京津冀协同发展，各地都在行动。

 

　　《纲要》指出了京津冀整体功能定位有四个方面：以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区。京津冀协同发展以有序疏解北京非首都功能、解决北京“大城市病”为基本出发点。这是京津冀协同发展战略的初心，其首先是以问题为导向的发展战略，是解决北京“大城市病”为基本出发点的一个区域发展战略。

 

　　《纲要》同样明确了京津冀三地的具体功能定位：北京的功能定位“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，国际一流的和谐宜居之都。天津的功能定位是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”。河北的功能定位是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

 

　　（一）优化京津冀区域空间结构布局

 

　　京津冀协同发展战略实施9年来，推动我国世界级城市群建设取得重要进展。京津冀地区空间结构不断优化，构建了“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间布局的基本框架。

 

　　“一核”即指北京。把有序疏解非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题作为京津冀协同发展的首要任务。

 

　　“双城”是指北京、天津，这是京津冀协同发展的主要引擎，要进一步强化京津联动，全方位拓展合作广度和深度，加快实现同城化发展，共同发挥高端引领和辐射带动作用。

 

　　“三轴”指的是京津、京保石、京唐秦三个产业发展带和城镇聚集轴，这是支撑京津冀协同发展的主体框架。

 

　　“四区”分别是中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区，每个功能区都有明确的空间范围和发展重点。

 

　　“多节点”包括石家庄、唐山、保定、邯郸等区域性中心城市和张家口、承德、廊坊、秦皇岛、沧州、邢台、衡水等节点城市，重点是提高其城市综合承载能力和服务能力，有序推动产业和人口聚集。

 

　　（二）致力于疏解北京非首都功能

 

　　党的十九大报告指出：以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。

 

　　根据北京市的战略定位，北京将按照疏解对象重点疏解以下四类非首都功能：一般性产业特别是高消耗产业；区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业；部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能；部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。疏解区域有向中心城区以外但局限在北京市域范围内和向北京市域以外的地区疏解两种，疏解方式也分为分散疏解和集中疏解，雄安新区是作为北京市域外疏解的集中承载地。配合北京城市内空间重组，在更大空间尺度上，重新配置首都职能，实现北京过度集中的城市职能的合理分散。北京产业空间布局调整应在强化首都核心功能的同时，重点疏解和引导非首都核心功能的转移，将中心城区过度集中的产业功能向郊区及周边地区转移（市域转移与区域转移），带动区域功能格局的整体优化。

 

　　（三）着力推进三大重点领域的率先协同

 

　　1.交通一体化

 

　　按照网络化布局、智能化管理和一体化服务的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，提升交通运输组织和服务现代化水平，建立统一开放的区域运输市场格局。重点是建设高效密集轨道交通网，完善便捷通畅公路交通网，打通国家高速公路“断头路”，全面消除跨区域国省干线“瓶颈路段”，加快构建现代化的津冀港口群，打造国际一流的航空枢纽，加快北京新机场建设，大力发展公交优先的城市交通，提升交通智能化管理水平，提升区域一体化运输服务水平，发展安全绿色可持续交通。

 

　　2.生态环境保护

 

　　按照“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则，打破行政区域限制，推动能源生产和消费革命，促进绿色循环低碳发展，加强生态环境保护和治理，扩大区域生态空间。重点是联防联控环境污染，建立一体化的环境准入和退出机制，加强环境污染治理，实施清洁水行动，大力发展循环经济，推进生态保护与建设，谋划建设一批环首都国家公园和森林公园，积极应对气候变化。

 

　　3.产业升级转移

 

　　从全国生产力整体布局出发，明确三省市产业发展定位，理顺产业发展链条，加快产业转型升级，打造立足区域、服务全国、辐射全球的优势产业集聚区。重点是明确产业定位和方向，加快产业转型升级，推动产业转移对接，加强三省市产业发展规划衔接，制定京津冀产业指导目录，加快津冀承接平台建设，加强京津冀产业协作等。

 

　　综上所述，解决城市规模扩大所带来的“大城市病”问题，应努力打造多中心、网络化的空间格局。京津冀协同发展战略就是要通过打造京津冀世界级城市群来解决北京的“大城市病”问题。要促进京津冀协同发展，交通、生态和产业三个领域应率先协同。交通实现网络化布局、智能化管理和一体化服务；生态环境保护坚持“统一规划、严格标准、联合管理、改革创新、协同互助”的原则；产业升级应明确三省市产业发展定位，理顺产业发展链条，加快产业转型升级，打造立足区域、服务全国、辐射全球的优势产业集聚区。雄安新区的建设规划是落实京津冀协同发展战略的重大举措，雄安新区将在建设世界级城市群、优化京津冀空间结构、疏解非首都功能中发挥重大作用；应全力打造宜居城市（新区）、创新城市（新区）；应全力促进各个领域的改革创新。

 

　　党的二十大报告提出“深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，为进一步推动京津冀协同发展指明了前进方向，注入了强劲动力。京津冀协同发展战略作为习近平总书记亲自谋划、亲自决策、亲自推动的重大国家战略，明确了三省市的功能定位，优化了京津冀区域空间结构布局，有利于推进交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三大重点领域的协同。党的二十大报告中“高标准、高质量建设雄安新区”的表述，说明雄安新区高起点规划任务已经完成，高标准建设积极推进，高质量承接北京非首都功能疏解拉开帷幕，已经进入大规模建设和实质承接非首都功能转移阶段。
 

（李国平：北京大学首都发展研究院院长）
 

文章来源：新华网