首都工作关乎“国之大者”，是服务党和国家工作大局，满足人民群众美好生活需要的伟大事业。做好首都工作是新时代全面贯彻落实党的二十大精神，以高质量发展扎实推进中国式现代化的重要方面。在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中，需要充分认识首都工作的综合性、复杂性、协调性，深刻把握首都工作的特点规律，以首都工作引领北京发展各项工作。

 

　　那么我们这个报告里涉及“首都”的关键词有首都功能、首都发展、首都工作，在讲正式内容之前需要先理清其具体的内涵关系。首先，首都功能是首都这座城市应当具备的主要功能，目前对于北京的功能定位已经明确是“四个中心”和“四个服务”。“四个中心”是指全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。“四个服务”是指为中央党、政、军领导机关的工作服务，为国家的国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务。首都发展其实是指北京这座城市的经济社会发展，但是侧重点是作为首都城市的发展，即要紧紧围绕以上首都功能做好城市的规划、建设和治理。首都工作相对来讲是一个宽泛的名词，就是围绕首都功能，各行各业如何推进首都发展的全方位的工作。所以说我们当前的首都功能、首都发展、首都工作都是紧紧围绕“四个中心”和“四个服务”这个主线来展开的。

 

　　今天的报告主要分为以下四个部分，一是不同视角下的首都工作，二是深刻把握首都工作的特点规律，三是目前首都发展的阶段性特征，四是以新时代首都发展统领首都工作全局。所以，我们全篇主要是介绍首都发展、首都工作都包含哪些工作内容，党的十八大以来首都发展收获了哪些经验，当前形势下首都发展有哪些阶段性特征，以及下一步如何通过新时代首都发展统揽工作全局、有哪些工作重点等。

 

　　一、不同视角下的首都工作

 

　　首都工作是系统性工程，包含政治、经济、社会、文化、生态等各个子系统。首都发展是整个系统的全面发展，又是各个子系统独立发展和相互协调发展的过程。立足国内、面向国际的首都工作具有综合性、复杂性、协调性等特点。

 

　　（一）从理论研究看首都

 

　　首都是国家的中央政府所在地，具有天然的政治中心属性。有关首都的理论研究主要源于城市发展的理论，一般以“特殊的城市”角度研究其规模、功能、空间、承载力等问题，并侧重于从城市发展中出现的交通、环境、社会保障、城乡差距、贫富差距等问题视角展开分析。首都发展规律符合城市发展规律，包括城市可持续发展规律、城市与区域相互依存的规律、城市内部各要素的结合规律等。首都发展的起因在于国家的政治和战略的需要。18世纪以来，随着世界格局的演变，各国首都在国际舞台上的地位更加突出，参与国际分工的优势更加明显，包括世界体系和城市体系演变过程中霸权国家的兴衰和转移，以伦敦、巴黎、东京为代表的首都城市逐渐崛起，全面发展首都城市成为主要经济大国提升全球竞争力的重要战略。

 

　　（二）从全球视角看首都

 

　　全世界的首都城市超过200个，大体上我们可以从首都功能的角度将他们分为两类，一类是以政治中心，当然大部分也会兼容文化中心，以政治、文化为主的单一功能的首都城市，如美国华盛顿、加拿大渥太华等；另一类是包含政治、经济、文化、历史等复合功能的首都城市，如伦敦、巴黎、东京等，北京属于第二种。首都工作不仅要基于大国首都的属性，也要考虑北京这一世界级超大城市、历史古都等特点。因此，北京对标研究的城市除了伦敦、东京、巴黎、首尔等同样具有复合功能的首都城市之外，通常也包括纽约、中国香港等世界城市。这些城市集聚了政治、经济、文化和科技创新等方面的要素和资源，在区域层面和世界范围具有更强的影响力。很多大国首都发展成为全球中心城市或城市群，在全球500强企业总部集聚度、城市综合形象、人才引入、生活环境、经济活力、科技创新能力、政治经济环境等方面表现卓著。

 

　　说到这里，我们可以看看北京市在世界城市中的排名。根据全球化与世界城市研究网络（简称GaWC）每隔两年或者四年的世界范围内的城市评级研究报告，在2020年的排名中，北京市位于世界城市的第六位，前几名分别是伦敦、纽约、中国香港、新加坡、上海。前六名当中首都城市可以说有伦敦、新加坡、北京三个，其余三个虽然不是首都，但也是具有影响力的全球中心城市。其中，伦敦和纽约属于alpha++第一梯队，其余几个城市属于alpha+第二梯队。北京在2000年的排名中属于beta+梯队，总排名是第36位，可见经过20年的发展城市的总体排名上升了很多。不过，北京在2018年的排名当中也是alpha+梯队，但总排名是第四位，2020年下降了两位。由此可见，北京城市综合实力整体呈波动上升趋势。

 

　　（三）从历史维度看首都

 

　　首都工作具有传承历史创新未来的特性，了解首都发展的规律需要从历史维度加以分析。相对于发达国家的超大城市，北京市的城市建设起步较晚，自成为新中国的首都以来，历经首都建设（20世纪50年代—80年代）、首都经济（20世纪90年代—2012年）和首都发展（2012年至今）三个时期，不同阶段的演进反映了对首都工作特点规律认识的不断深化。

 

　　首都建设阶段。新中国成立后，北京围绕提升首都城市形象和服务保障首都的能力，全面开展了首都建设，在20世纪50年代形成了一批标志性首都建设成果。主要有以“十大建筑”为标志的国家工程，以“八大学院”为标志的科教设施，以首钢等工业基地为标志的工业设施，以建国门外第一使馆区为标志的涉外设施，以地铁一号线、密云水库为标志的重大基础设施。这些首都建设成果，增强了首都的服务功能，提升了首都的保障能力，构建了基本的功能框架，推动一个百业凋敝的旧北平发展成为面貌一新的新首都。

 

　　首都经济阶段。20世纪90年代，在社会主义市场经济大潮中，北京提出了首都经济的发展理念，强调要充分发挥首都优势，大力发展以知识经济为方向，以高新技术产业为核心的首都经济。在这一理念引导下，北京全面实施经济结构的战略性调整，带动城市发展深刻转型，促进首都功能实现新的提升。通过打造中关村、CBD、金融街、经济技术开发区等高端功能区，推动科技服务、现代商务、金融服务、高新技术产业蓬勃发展。这个时期，北京在现代化道路上加速前进，以京广中心为标志的超高层建筑展示了北京的现代化水平和开放活力，举办亚运会、奥运会带动了城市建设大发展，建设的奥林匹克体育中心工程展示了北京，首都建设实现了新的提升，首都经济提质增效，展现出迈向国际大都市的强劲势头。这个时期，高新技术产业对工业增长的贡献率超过五成，服务业在经济增长中居于主导地位。

 

　　首都发展阶段。党的十八大以来，北京深入贯彻落实习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，牢固确立首都城市战略定位，坚定不移从北京发展转向首都发展，从单一城市发展转向京津冀协同发展，从聚集资源求增长转向疏解非首都功能谋发展，从城市管理转向超大城市治理，扎实推进减量发展、创新发展、绿色发展、高质量发展、以人民为中心的发展，推动北京这座伟大城市深刻转型，开启了首都全面建设社会主义现代化新航程。

 

　　纵观北京70多年来的发展历程，首都工作始终服务于国家战略，更加突出“都”的功能，以“都”定“城”、以“城”促“都”，“都”“城”融合。当前，世界正经历百年未有之大变局，我国正处于全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴的关键时期。纽约、伦敦、东京等城市已经进入首都圈、城市群高度一体化发展的阶段，但北京在区域协同、国际影响力、创新能力、生态文明等方面还相对落后，需要加速赶超。

 

　　比如说，我们正在打造的首都都市圈，2021年实现地区生产总值3.9万亿元，与上海大都市圈的12.6万亿元相比有一定距离；在国外都市圈方面，与东京都市圈、巴黎都市圈、伦敦都市圈的经济总量相比也有一定差距。此外，首都都市圈内城市之间同城化和一体化发展水平还不足。以都市圈内部通勤效率为例，首都都市圈的通勤人口规模与其他都市圈相比差距并不大，但平均通勤时耗达到48分钟，30%通勤者单程超过60分钟，是我国单程平均通勤时耗最长和通勤空间尺度最大的都市圈，且呈现出逐年上升趋势。

 

　　二、深刻把握首都工作的特点规律

 

　　党的十八大以来，习近平总书记10次视察北京、18次对北京工作做出重要指示，围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代命题作出了一系列重要指示，为北京做好首都工作指明了方向。经过十年的努力实践，北京确立了“四个中心”的功能定位，逐渐明确了“建设一个什么样的首都”问题。

 

　　（一）首都工作的总纲是习近平新时代中国特色社会主义思想

 

　　党的十八大以来，习近平总书记对首都工作作出了一系列重要指示，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。有关“坚持和强化首都‘四个中心’核心功能”“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展”“努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都”“加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”“北京是世界著名古都，丰富的历史文化遗产是一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产是首都的职责”等重要部署中均体现了新时代首都工作的本质。习近平总书记关于新时代首都工作重要论述的核心是坚持和加强党的全面领导，坚持以人民为中心的发展思想。只有牢牢把握了新时代首都工作纲领的精髓，才能全方位高质量推动首都工作。

 

　　一直以来，北京坚决贯彻落实习近平总书记对北京工作一系列重要讲话精神，始终坚持“看北京首先要从政治上看”的要求，沿着习近平总书记指引的方向，坚持不懈用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，以新时代首都发展为统领，发扬首创精神，勇于创新、砥砺前行，团结带领首都人民，以首善标准推动习近平新时代中国特色社会主义思想在京华大地落地生根、开花结果，接续交出“时代课题”新答卷。

 

　　（二）首都工作的核心是聚焦首都功能

 

　　首都工作紧紧围绕着加强“四个中心”功能建设、提高“四个服务”水平两条主线展开，蕴含的内容包括政治、文化、国际交往、科技创新、民生福祉等多个内核，工作目标始终落在更好地服务党和国家工作大局，更好地满足人民群众对美好生活需要上。党的十八大以来，北京突出政治中心服务保障功能，为中央政务功能和重大国事活动提供更优质的环境和服务。以社会主义核心价值观为引领，全国文化中心的示范带动作用不断强化。国际交往中心功能不断优化，重大国事活动服务保障能力显著提升。国际科技创新中心的战略引擎作用越发突出，布局形成“三城一区”主平台和中关村国家自主创新示范区主阵地。

 

　　我们稍微展开说一下国际交往中心的发展成就。党的十八大以来，尤其是“十三五”时期以来，北京市圆满举办“一带一路”国际合作高峰论坛、中非合作论坛北京峰会、亚洲文明对话大会、北京世园会等重大国事活动，高水平举办北京国际电影节、北京国际设计周等系列节庆活动，积极培育中国网球公开赛、北京马拉松等国际赛事品牌。中国国际服务贸易交易会成为国家级对外开放三大展会平台之一，中关村论坛、金融街论坛影响力不断扩大。与世界多个城市保持高频率联系，截至2020年，北京的友好城市达到55个，“朋友圈”遍布全球。

 

　　（三）首都工作的方法是一张蓝图绘到底

 

　　规划是推进首都工作的重要抓手。《北京城市总体规划（2016年-2035年）》颁布实施以来，首都工作持之以恒贯彻规划部署的任务，北京市国民经济和社会发展规划、国土空间规划和各专项规划之间进一步融合，深入推进“多规合一”。规划蓝图引导各行业积极投入到资源优化配置、疏解非首都功能、推进城市功能重组、推动供给侧结构性改革等重大首都工作当中。作为逐步走向世界舞台中央的大国首都，更需要具备长远的、全局的规划眼光考量整体工作，必须前瞻性地思考如何打造国际化城市框架、集聚国际资源、提升世界影响力和话语权。规划实施过程中，我们要凝心聚力，通过跨部门分工协作解决一些历史遗留、关系复杂的问题，减少发展中的空间冲突、资源冲突和利益冲突。“一张蓝图绘到底”已经成为首都工作的制度优势，有力推动国家的人口战略、扩内需战略、双碳战略等重大战略的实施。

 

　　（四）首都工作的标准是首善

 

　　首都各项工作始终自觉坚持高标准和严要求，在全国起到率先示范的作用。党的十八大以来，北京深刻把握“都”与“城”的关系，新时代首都发展的统领地位充分彰显，首都功能持续优化。新旧增长动能加快转换，“五子联动”不断丰富新发展格局。持之以恒解决“大城市病”，从“一核两翼”的广阔视角优化城市布局，城市转型发展不断取得新突破，成为全国第一个减量发展城市，现代化首都都市圈建设蹄急步稳，“双奥之城”举世无双。焕发古都魅力，历史文化“金名片”绽放异彩，“文化+”多领域融合不断催生新业态和新模式，充分展现首都风范、古都风韵、时代风貌。社会治理效能持续增强，以中等收入群体为主的“橄榄型”社会结构已经形成，“七有”“五性”进一步满足百姓美好生活向往。

 

　　这里，我们围绕全国第一个减量发展的城市稍微展开一下。长期以来，北京高速增长带来了城市规模巨大且人居环境退化、城市功能密集且结构失衡、城镇空间庞大且蔓延无序等诸多问题，引发了对“规模精简”“功能减负”和“空间紧缩”的强烈诉求。实施“减量发展”是新时代首都发展的必然选择。通过减量发展，北京取得了非常显著的成绩，首都城市发展方式实现深刻转型。

 

　　北京人口和城乡建设用地连续四年、建筑规模连续三年减量，中心城区常住人口占比由2015年的59.3%下降到2020的50.2%。在疏解非首都功能方面，严格执行并修订完善新增产业禁限目录，不予办理新设立或变更登记业务累计近2.4万件。禁限目录在严守功能底线的同时，也为构建高精尖经济结构打开了更大空间，科技、商务、文化、信息等高精尖产业的新设市场主体持续增加，占比由2013年的40%升至2021年的62%，为北京发展现代产业体系增添了新动力。同时，北京扎实开展“疏解整治促提升”专项行动，2014年以来全市累计退出一般制造和污染企业约3000家，疏解提升区域性批发市场和物流中心近1000个，加快补齐便民服务设施，建设提升便民商业网点7000余个。核心区三级医院床位累计疏解2200余张，2021年核心区三级医院外地患者较2019年同期减少约186万人次。

 

　　（五）首都工作的特色是制度创新

 

　　当今国内国际形势深刻变化，各种不稳定不确定性因素明显增多，对于对外开放最前沿窗口的首都工作提出严峻挑战。面对高科技领域“卡脖子”问题、传统增长动力减弱、人口资源环境的困境、减量发展的约束，北京因时而变、因势而变，从制度供给和创新上发力，大力发展数字经济，加强供给侧结构性改革，以服务业、自由贸易为重点推进新一轮高水平对外开放，探索形成新发展格局的有效路径。由于人口基数大，相较于伦敦、纽约等国际大都市，北京需要高于二至三倍的强度和密度来建设城市，深入挖掘有限的土地空间潜力，妥善处理“人口-建设用地-经济发展”之间的关系问题，以更小的土地面积容纳更多的人口。这些创新性的做法正是中国式现代化的鲜明体现，也是首都工作在更多约束条件和更高标准要求下走出的一条具有自身特色的发展道路。

 

　　以“三城一区”为例。“三城一区”指的是中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京经济技术开发区，是北京加强全国科技创新中心建设的主平台。2014年以来，北京全面实施创新驱动发展战略，“三城一区”启动规划建设，科技创新综合实力显著增强。2021年，北京市研发经费支出占地区生产总值比重保持在6%左右，基础研究投入占比达到16%以上，每万人发明专利拥有量是全国平均水平的10倍，科研产出连续三年蝉联全球科研城市首位。在《国际科技创新中心指数2021》中位列全球第四，在京单位牵头承担的国家重大科技项目立项数量和经费投入均居全国首位。2021年“三城一区”技术合同成交额首次突破7000亿元大关，高技术产业实现增加值突破万亿元大关，数字经济增加值占GDP的40%以上。“三城一区”科创平台在人工智能、量子信息、前沿生物技术、关键材料、集成电路等领域已经打造出一批具有重量级的科技产出，为“天问一号”“嫦娥五号”等重大成果提供了有力支撑。

 

　　三、未来首都发展的阶段性特征

 

　　未来几年是全面落实《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，初步实现《北京城市总体规划(2016年—2035年)》目标任务的重要攻坚阶段。从首都和超大城市发展的历史规律和发展趋势来看，未来北京城市发展坚持以人民为中心，在推进城市治理、实施城市更新行动、优化空间布局的基础上，彰显“四个中心”首都战略定位，推动以首都为核心的世界级城市群主干构架基本形成，国际一流和谐宜居之都建设将取得重大进展。

 

　　（一）在发展模式上，进入存量资源提质增效的有机更新时代

 

　　当前，城市发展正在深刻转型，新时代首都发展的重大决策与行动和国家系列重大战略部署同向发力，首都功能持续优化和提升，从依靠增量开发向存量更新转变，以存量更新为主的城市更新帷幕正启。

 

　　1.首都功能持续优化和提升期

 

　　“都”与“城”之间的相互支撑关系更加紧密。“都”与“城”之间是相互依存的重要支撑关系，需要相互保障才能实现更好的资源均衡。北京在尺度上和税制上不同于其他发达国家的首都，中国几千年的历史表明首都经济社会发展水平是立国根基，首都功能的逐步完善需要北京市强有力的支撑，“强首都”建设更加离不开北京市充沛的资源支持。未来五年是“都”与“城”之间建立更加畅通、紧密的互补和支撑关系的建构时期。

 

　　初步建成国际影响力凸显的国际交往之都。未来五年，北京市将适应我国日益走近世界舞台中央的新形势新要求，以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机，进一步扩大国际影响力，逐步强化中国特色大国外交核心承载地功能，全面提升国际交往环境及配套服务能力，初步建成国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的国际交往之都。

 

　　韧性城市建设逐步筑牢首都安全保障。城市是人类文明成果最主要的容器，超级大都市未来会受到越来越多的安全挑战。尤其是现代战争条件下军事和城市高度叠合，对于首都安全保障的要求极高。韧性城市是未来城市化发展必须要考虑的一个重要维度，关键在于提升防灾韧性和设施韧性，优化竖向空间，加强蓝绿灰一体化海绵城市建设。未来五年，北京将以安全保障作为基础，拓展韧性内涵，融入集约、绿色、智能、协同理念构筑基础设施保障体系，助推实现城市高质量发展。

 

　　2.由增量开发向存量更新的转型期

 

　　城市开发建设方式转变为有机更新模式。城市更新是北京现阶段以及未来五年应对复杂问题、提升城市发展质量的重要手段。当前北京市存量建设用地已超过80%，成为承载城市功能的主要地区，面临着城市功能优化和利用效益提升的综合挑战。城市更新将以绿色发展为引领，成为构建新发展格局，落实碳中和目标的重要途径。北京的城市更新将充分展现首都特色，体现在千年古都的城市更新、落实新时代首都城市战略定位的城市更新、减量背景下的城市更新，以及以城市织补的方式保持和修复老城区传统格局和街巷肌理的渐进式更新。

 

　　碳中和要求下步入绿色城市发展模式。北京市在2012年已基本实现碳达峰，是全国率先走在碳中和道路上的城市之一。城市更新与碳中和的时间高度重合，更新的质量和方式直接影响2050年实现碳中和的目标。在绿色发展模式要求下，北京城市发展将转变城市资源和权益的交易机制，对全市基础设施进行重构和结构性调整，进一步统筹城市更新与疏解整治促提升，统筹地上和地下空间，统筹政府支持与社会资本参与，步入绿色可持续发展模式。

 

　　（二）在功能布局上，以新时代首都发展为统领的发展路径更加明确

 

　　未来几年是落实总体规划“一核一主一副、两轴多点一区”城市空间结构的关键时期。通过疏解非首都功能的深入推进，核心区功能重组、中心城区疏解提升、北京城市副中心和河北雄安新区形成北京新的“两翼”、平原地区疏解承接、新城多点支撑、山区生态涵养，空间资源分配更加公平，城市发展进入更加优化的再平衡。

 

　　1.进一步优化空间布局和功能重组期

 

　　持续疏解带动高质量的减量发展。未来几年，疏解非首都功能工作持续推进，城市发展遵循人口规模统筹公共资源配置和引导要素有序流动，进一步促进人地协同，为优化城市人口、空间和功能布局，重塑居民生活环境创造了更好的发展基础。相较于欧美城市，北京需要高于二至三倍的强度和密度来建设城市，以更小的土地面积容纳更多的人口。未来几年，按照“双控”要求，城市用地规模持续减少，土地利用效率将进一步增强，随着调整和改善用地功能，土地和空间的潜力将进一步挖掘，给予城市高质量的减量发展空间。

 

　　“一核两翼”互补机制逐步建立。未来几年，“一核”的辐射带动作用明显增强，首都风范、古都风韵、时代风貌将进一步显现。副中心城市框架基本成型，服务于优化提升首都功能，服务于全市人民，进而辐射推进京津冀区域协同发展的作用进一步提升。北京城市副中心和河北雄安新区“两翼”齐飞，“一核”与“两翼”之间的疏解与承接关系进一步顺畅，京津冀空间布局进一步优化，现代城市发展的模式创新与制度创新的样本效应将进一步凸显。

 

　　加速职住平衡，人民获得感幸福感进一步提升。未来几年，结合城市功能布局的调整和碳排放的整体要求，北京将全面应对疏解过程中的产城融合与职住平衡问题。当前，全市居住用地占比偏低，中心城区住房短缺，通勤成本高企。根据《2020年度全国主要城市通勤监测报告》，北京市平均通勤距离11.1公里，单程平均通勤时间超过40分钟。相较上海、广州、深圳，北京的“职住分离度”“45分钟公交服务能力”“1公里轨道覆盖通勤比重”等均存在一定差距。从提高居住用地占比和完善通行系统两点发力，通过着力提高大城市居住用地供给，打造多网布局、完善、舒适、绿色的通行系统，进一步解决“住房难”问题，满足降低通勤成本需求和碳排放要求，提升新发展模式下生产生活的新平衡，提升人民获得感和幸福感。

 

　　2.区域联动的协调发展格局形成期

 

　　区域协调发展进一步走向均衡。随着北京经济技术开发区、北京新机场临空经济区、丽泽金融商务区、南苑—大红门地区、北京中关村南部（房山）科技创新城、中关村朝阳园（垡头地区）等重点功能区带动优质要素进一步向南部地区集聚，大力推进乡村振兴，持续带动都市型现代农业发展、乡村旅游和精品民宿等产业升级，南北之间、城乡之间基础设施和公共服务水平差距进一步缩小，发展水平趋向均衡。

 

　　平原新城加快建构城市发展增长极。未来几年，平原新城将进一步发挥首都面向区域协同发展的重要战略门户功能，充分利用与中心城“半小时轨道交通圈”的区位优势，成为“站城融合”的重要城市支点。进一步强化对于资源和要素的吸引，加强创新型产业集群与先进智造产业带建设，逐步解决平原新城吸引功能、产业、人口、项目中存在的问题，为新功能、新要素、新项目落地创造条件，推进新城成为城市发展的重要增长极。

 

　　以首都为核心的世界级城市群主干构架基本形成。未来几年，京津冀协同发展进入攻坚克难的关键阶段，“轨道上的京津冀”基本建成，城市群整体人口密度将进一步增加，生态环境联防联控联治机制更加完善，三地创新链、产业链、供应链联动发展模式将逐步确立，推动以首都为核心的世界级城市群主干构架将基本形成。

 

　　（三）在运行机制上，以治理理念统筹发展的格局基本形成

 

　　未来几年，北京城市发展将以创新为引领，城市规划建设管理的理念更加先进，保障机制进一步健全，数字化、智能化的新技术应用更加广泛，进一步支撑超大城市治理体系和能力提升，以目标导向、问题导向的共治共管和共建共享机制进一步完善，推进城市更加和谐宜居。

 

　　1.首都规划体系历史性深化和完善期

 

　　继续坚持“多规合一”,推进一张蓝图绘到底。未来几年，在城市总体规划的引领下，国民经济和社会发展规划、国土空间规划和各专项规划之间进一步融合，推进“多规合一”。规划实施过程中的执行力进一步加强，更多需要协调解决、历史遗留、关系复杂的问题将通过跨部门分工合作解决，减少发展中的空间冲突、资源冲突和利益冲突。“十四五”时期，将进一步发挥“一张蓝图绘到底”的制度优势，跟踪《北京城市总体规划(2016年—2035年)》实施情况，在“双碳战略”和“双循环战略”指引下通过中长期发展战略规划引导城市发展的导向。

 

　　2.城市可持续发展机制建立的重要期

 

　　城市精治共治法治的治理水平显著提高。未来几年，积极顺应城市发展新阶段的变化与要求，将加快超大城市治理体系的构建与完善，形成与国际一流和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。城市治理理念转向“建管并重”，治理主体“多元共治”，治理模式“精细化”，治理手段智慧化、信息化、法治化“协同并用”。在党的核心领导下，市场参与、社会协同、公民自觉的共建共治共享机制逐步形成。

 

　　以城市经营理念带动的集约化发展路径逐步明确。未来几年，城市发展的动力机制、资源平衡机制、运营管理机制将进一步完善，市场化机制更加通畅，城市建设由土地开发向城市经营转变，运用市场化手段对城市资产进行集聚、重组和营运，逐步拓宽以城建城、以城兴城的市场化之路，实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化。以区域、收益、土地规划性质等多因素统筹考虑的“肥瘦搭配”组团式开发，捆绑公益性项目和经营性项目，将最大程度地发挥经营性用地的效益，支撑和平衡公共服务设施、环境设施等公益性项目，缓解城市发展过程中的财政压力。城市治理主体更加多元化，“物业城市”管理模式逐步推广，将城市公共空间、公共资源作为“大物业”，由“城市综合运营商”实行全流程专业化、精细化、智慧化的城市管理、服务和运营。

 

　　以人民城市理念构建的完整居住社区逐步成型。首都城市建设发展方向是以人民城市理念引领城市转型升级，成为环境健康可持续、社会公平包容、全体市民共建共享共治的人民城市。以补短板、惠民生为重点，未来五年将聚焦居民急难愁盼的问题诉求，大幅提升基层治理水平，持续增强社会治理总体效能，进一步完善城市体检评估、责任规划师制度，使资源、管理、服务向街道社区下沉，共享办公、公共教室、公共食堂等社区服务进一步拓展，全龄友好型社区建设全面向前一步。

 

　　3.城市智慧化精细化管理水平提升期

 

　　科技赋能智慧城市建设的步伐进一步加快。城市基础设施规划建设管理体系将进一步完善，到“十四五”末期，轨道交通（含市郊铁路）里程将达1600公里，全市物联、数联、智联三联一体的新型智慧城市感知体系基本建成，城市治理各领域基础性制度体系基本形成。以治理体系建设为核心的多目标智慧决策系统将助力城市精细化治理，科技创新带动城市管理手段和管理模式的变革更加深入影响城市发展。

 

　　技术创新引领下的资源承载能力和支撑作用愈发强劲。资源承载能力对于城市发展规模和方式的选择，起着决定性的支撑作用。当前，水资源方面，北京市水资源建设管理的前端和后端投入不足，管网滴漏量相当于南水北调一年的补水量。能源供给方面，北京80%的能源需要外部输入，还需要进一步拓宽西北地区、北部地区的双回路特高压来提供绿色能源。全市对于燃气资源的依赖性较高，不利于降低碳排放，还需要攻坚沿海核电站的长距离水热同传技术来解决供水和供热两大问题。全市电气化总体水平不到30%，与“双碳”要求的80%相差较大，需要在降低民用石化资源方面进一步推进技术创新。随着科技创新力度进一步加大，以技术创新攻坚克难，系统推进能源转型，首都的资源支撑体系将更加安全、高效与智慧。

 

　　四、以新时代首都发展统领首都工作全局

 

　　党的二十大吹响了开启中国式现代化的奋斗号角。做好新时代首都工作，要认清所处的历史阶段，把握首都发展的内涵，进一步积蓄和释放首都持续向好的发展势能，在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中一马当先，以实际行动绘出“怎样建设首都”的路线图和施工图，打造中国式现代化发展典范，谱写新时代首都发展新篇章。

 

　　（一）进一步彰显首都工作的统领地位，持续优化首都功能

 

　　把党的政治建设摆在首位，以党的政治建设统领首都各项工作。以履行首都职责为最大使命，首都工作的重大决策与行动和国家系列重大战略部署同向发力、同频共振。在政治中心方面，进一步落实总体规划和核心区控规的年度责任分工和规划实施情况评估工作，做好中央政务服务保障。文化中心方面，彰显首都“四个文化”的风采，深入推进历史文化名城保护和传承，扎实推进全国文化中心建设，增进中华文化、首都文化与世界各国文化的交流互鉴。国际交往中心方面，打造国际交往中心新亮点，加大国际组织、世界高端人才集聚，创建全球治理新范式，建成国际交往活跃、国际化服务完善、国际影响力凸显的全球中心城市。科技创新中心方面，瞄准世界科技前沿，强化基础研究和应用基础研究，增强源头供给能力，将首都建设成世界主要科学中心和创新高地。

 

　　（二）主动服务和融入新发展格局，大力推动经济高质量发展

 

　　“都”与“城”之间是相互依存的重要支撑关系，北京在尺度上和税制上不同于其他发达国家的首都，中国几千年的历史表明首都经济社会发展水平是立国根基，首都功能的逐步完善需要北京强有力的经济体量支撑，“强首都”建设更加离不开北京市充沛的资源支持。2020年GaWC世界城市排名中北京位列第6位，与伦敦等首都城市仍存在差距，相比纽约、新加坡、中国香港等世界城市也有不足。要充分用好国际国内两个市场，实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，建设更高水平开放型经济新体制。前瞻性谋划布局未来产业，深度参与国际分工与合作，稳固产业链和供应链，提升价值链，打造引领全球的数字经济发展高地。进一步顺畅“一核”与“两翼”之间的疏解与承接关系，“一核”引领两翼齐飞，优化京津冀空间布局和产业协同，推进现代城市发展的模式创新与制度创新。

 

　　（三）以习近平总书记重要论述为指引，全力推进首都都市圈建设

 

　　习近平总书记高度重视首都发展、重视京津冀协同发展、重视首都都市圈建设。习近平总书记关于城市群和都市圈的系列重要论述，为高水平建设现代化首都都市圈提供了方向性指导和实践性遵循。应加强习近平总书记关于首都发展、首都都市圈建设重要论述的学习贯彻、研究阐释，形成指导首都都市圈建设的重要理论成果，进一步丰富和拓展习近平新时代中国特色社会主义思想。

 

　　全力推进首都都市圈建设，从研究的角度看：

 

　　一是加快编制首都都市圈发展规划。国外都市圈建设的成功经验之一就是不断制定都市圈规划，完善相关法律法规。建议加快制定北京首都都市圈发展规划，完善相关政策法律体系，明确近期和中长期发展的目标、思路与路径，获得国家层面认可的都市圈创新发展的“许可证”，成为首都都市圈发展的指导性文件。在都市圈规划基础上，制定年度实施计划，明确责任单位和地区之间联合行动方案，分阶段分步骤推进规划有效落实。

 

　　二是建立首都都市圈统计制度。美国、英国、日本、加拿大等国已经建立基于城市功能地域的都市区（圈）统计制度。目前，我国尚未建立可以与国际接轨的都市圈划分标准和相应统计制度。首都都市圈建设应借鉴发达国家和地区的经验，重点从都市圈整体发展水平、中心城市贡献度、都市圈联系强度、同城化机制等维度建立指标体系，形成首都都市圈发展的“一张图”“一张表”，建立起首都都市圈不同圈层范围内的经济社会发展的各项统计制度，推进首都都市圈内各城镇之间高频次联动、高精度分工、高水准协同。

 

　　（四）把握新一轮科技创新机遇，以科技创新驱动首都发展

 

　　全方位科技创新是新旧动能转换和建设现代产业体系的根本支撑。要超前洞察未来发展趋势，加快布局新一代人工智能技术，以时不待我精神超常规培育算法方面的人才，占据国际科技竞争制高点。以技术创新攻坚克难，畅通科技成果转化的机制，提高创新效率和质量，加快生产、生活领域的数字化转型，让科技创新成果更加普惠。率先探索技术移民的试点政策，开辟专门渠道引进急需紧缺的科技创新人才。完善创新政策，营造创新创业的良好氛围，充分激发创新创造活力。

 

　　（五）遵循超大城市发展规律，不断提升现代化首都治理水平

 

　　充分认识现代战争条件下军事和城市高度叠合的特点，兼顾发展和安全，拓展韧性内涵，提升城市防灾韧性和设施韧性，确保首都安全。加快构建与完善超大城市治理体系，形成与国际一流的和谐宜居之都相匹配的城市治理能力。从提高居住用地占比和完善通行系统两点发力，打造多网布局、完善、舒适、绿色的通行系统。转变城市资源和权益的交易机制，对全市基础设施进行重构和结构性调整，进一步统筹城市更新与疏解整治促提升，统筹地上和地下空间，统筹政府支持与社会资本参与，为率先在全国实现碳中和目标走出一条首都示范之路。持续推动绿色发展，系统推进能源转型，进一步改善生态环境质量，增强生态系统碳汇能力，建设生物多样性之都。

 

　　（六）践行以人民为中心的发展思想，持续保障和改善民生

 

　　习近平总书记指出，新时代首都发展要“以北京市民最关心的问题为导向，以解决人口过多、交通拥堵、房价高涨、大气污染等问题为突破口，提出解决问题的综合方略”。北京要持续提升公共服务水平，办好人民满意的教育，改善养老服务体系，推进健康北京建设，完善租购并举的住房体系。扎实推动共同富裕，进一步缩小南北之间、城乡之间发展差距，以医疗、就业等为重点提升全民社会保障水平，持续提高以中等收入群体为主的社会结构的质量。深化“接诉即办”改革，以补短板、惠民生为重点，聚焦居民急难愁盼的问题与诉求，持续增强社会治理总体效能，将首都建设成为环境健康可持续、社会公平包容、全体市民共建共享共治的人民城市。
 

（包路林：北京市社会科学院城市问题研究所研究员）