我国推进“双碳”工作是以习近平同志为核心的党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，是推动高质量发展、推进中国式现代化的内在要求，是对国际社会主动履行碳减排责任的庄严承诺。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上庄严宣布：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这就是我们所说的“3060”计划。

 

　　2021年5月26日，碳达峰碳中和工作领导小组第一次全体会议在北京召开。2021年7月16日，全国碳市场正式开市。2021年10月24日，《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》发布。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中明确提出，到2035年我国发展总体目标之一就是“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。党的二十大报告还强调“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，并就“完善能源消耗总量和强度调控”等方面作出重要战略部署，为我国实现碳达峰、碳中和目标指明方向。2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议在京闭幕，习近平总书记强调要“在新征程上作出无负时代、无负历史、无负人民的业绩”，其中提到要“推动经济社会发展绿色化、低碳化”。

 

　　习近平总书记强调：“实现‘双碳’目标是一场广泛而深刻的变革，不是轻轻松松就能实现的。”必须立足我国能源资源现状，稳中求进、有序有力推动“双碳”工作迈上新台阶。作为人口和能耗大国，中国从未推卸降低碳排放的国际责任，也一直声明人均碳排放和历史累计碳排放都应纳入考量。与世界主要碳排放国家相比，中国的碳排放总量和人均增长显著，碳减排的压力非常大。对中国来说，“双碳”目标既是机遇也是严峻的挑战。

 

　　北京作为大国首都，一直注重绿色低碳发展，提出绿色北京战略，大力推进生态文明建设，积极稳妥推进碳达峰、碳中和，制定并推进了碳达峰的实施方案，加快推动绿色北京建设和绿色低碳的高质量发展。作为人口超过两千万的超大城市，率先实现“双碳”目标，时间紧任务重，北京必须拿出“抓铁有痕、踏石留印”的劲头，全力推进碳达峰、碳中和的各项工作。

 

　　本期报告主要分析了北京目前“双碳”工作的进展情况及取得的主要成效，梳理了推进“双碳”工作还存在的主要难题，并就新时代新征程如何推进“双碳”工作提出一些战略思考。

 

　　一、北京市“双碳”工作的进展及成效

 

　　北京实施“疏解整治促提升”专项行动，加快传统产业的转型升级，大力发展高精尖产业，积极培育绿色低碳产业，加快传统能源结构的转型，加大生态修复力度，提高城市的森林覆盖率，从源头上实现节能降耗、减污降碳，二氧化碳强度在不断下降。“十三五”时期，北京的二氧化碳排放强度下降率达到23%以上、降至每万元GDP0.42吨，是全国省级地区最优水平。

 

　　（一）北京推进“双碳”工作的进展

 

　　北京积极推进“双碳”工作，于2022年10月印发了《北京市碳达峰实施方案》。方案在指导思想上明确提出，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，坚持以新时代首都发展为统领，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路，把碳达峰、碳中和纳入首都经济社会发展全局，以经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，让绿色低碳成为社会主义现代化强国首都的鲜明底色。

 

　　方案明确提出四大工作原则。一是统筹谋划，协调推动。二是节约优先，重点推进。三是创新驱动，深化改革。四是先立后破，防范风险。方案明确了主要目标。“十四五”期间，单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放持续保持省级地区最优水平。“十五五”期间，单位地区生产总值能耗和二氧化碳排放持续下降，部分重点行业能源利用效率达到国际先进水平。方案在主要措施层面提出了七个方面、二十八项措施，比如“深化落实城市功能定位，推动经济社会发展全面绿色转型”，“强化科技创新引领作用，构建绿色低碳经济体系”。这些措施具有助力全国推进“双碳”工作的重要示范意义。

 

　　（二）北京推进“双碳”工作的成效

 

　　北京在推进“双碳”工作中做了许多积极的努力。新时代十年，北京在生态文明建设与绿色低碳发展方面取得了积极成效，具体表现在以下七个方面。

 

　　1.推动经济社会发展、全面绿色转型

 

　　北京在顶层设计层面高度重视推进“双碳”工作。《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》《北京市“十四五”时期生态环境保护规划》《北京市“十四五”时期国际科技创新中心建设规划》《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》等规划明确将实现“双碳”目标纳入重点工作内容。《北京市“十四五”时期制造业绿色低碳发展行动方案》明确提出，“落实国家和本市关于碳达峰碳中和、污染防治和绿色制造相关工作要求，加快推动本市制造业绿色低碳发展”。《北京市“十四五”时期低碳试点工作方案》明确提出，“通过开展多层次多类型的低碳试点工作，探索减缓和适应气候变化的技术路径和工作机制，为研究制定应对气候变化政策、推动绿色低碳发展积累经验，助力本市实现应对气候变化和碳达峰碳中和目标”。

 

　　北京以疏解非首都功能为“牛鼻子”，构建推进减量发展的体制机制，合理控制开发强度，促进人口均衡发展，实现生产空间的集约高效、生活空间的宜居适度、生态空间的山清水秀，加快构建差异化的绿色低碳发展格局。

 

　　2.加强科技创新，构建绿色低碳的经济体系

 

　　北京加快构建市场导向的绿色技术创新体系，印发实施《北京市构建市场导向的绿色技术创新体系实施方案》，强化节能领域的科技创新，加大节能技术品牌产品的研发和推广力度。北京依靠科技创新构建现代化的环境治理体系，综合应用大数据、AI、区块链等技术打造智慧化的监测、监管、执法和决策支持系统。围绕碳达峰、碳中和激发产品需求，北京持续推进绿色制造体系和绿色供应链体系的建设，大力发展新能源、新材料、新能源汽车、氢能、储能等产业。作为全国第一个提出减量发展的超大型城市，北京坚持“瘦身健体”，推动产业绿色化转型升级。自2014年起制定实施并持续修订完善新增产业禁止和限制目录，最新的2022年版目录进一步瞄准“双碳”目标，引导新增产业和功能发展更加绿色低碳、生态环保。北京加快构建低碳型产业体系，推进清洁生产，健全废旧物资和材料循环利用体系。

 

　　3.推动能源绿色低碳转型

 

　　北京将提高能效、促进能源结构转型作为绿色北京建设的重要抓手，不断完善节能制度体系，深入开展全民节能行动，推动能源利用效率的持续提升。

 

　　北京持续优化能源结构，清洁能源比重不断提高，逐步形成了多源多向、清洁高效、覆盖城乡的城市能源体系。2012年，北京市提出压减燃煤计划；2017年，北京城六区和南部平原地区基本实现“无煤化”；2020年全市煤炭消费量压减至135万吨，占能耗总量比重仅为1.4%，实现平原地区基本无煤化。2021年全市可再生能源电力消纳总量达到244.66亿千瓦时，超额完成国家下达的计划。

 

　　从能源消费来看，北京能源消费总量持续攀升，从2010年到2019年，北京的能源消费量从6359.49万吨标准煤上升至7360.32万吨标准煤，2020年有所回落，降低至6762.1万吨标准煤。煤炭占能源消费的比重从2010年的29.59%逐年降到了2020年的1.9%，降幅显著。北京能源消费加速向绿色低碳转型，能源消费结构不断优化。

 

　　4.推进重点领域的低碳发展

 

　　在绿色建筑方面，北京积极推进绿色建筑发展。截至2021年底，累计建成城镇节能住宅约5.5亿平方米，节能住宅约占全部既有住宅的95%；累计建成城镇节能民用建筑8.02亿平方米，节能民用建筑占全部既有民用建筑总量的80.6%，节能住宅和节能民用建筑的比重持续居各省市首位。

 

　　在供热领域，北京坚持可再生能源供热优先的原则，推动工业系统能源的低碳转型和替代，完善了小区供暖系统智慧化改造，积极推广烟气余热回收、绿电蓄热、热泵等供热技术，提升可再生能源供热比重，实现智慧供热与可再生能源耦合，推进供热系统重构。

 

　　在提升生态系统的碳汇能力方面，北京从2018年开始启动新一轮百万亩造林绿化工程，在2018年至2022年间累计增绿102万亩。截至2022年底，北京全市森林覆盖率达44.8%，首都绿色生态空间大幅扩展。

 

　　5.健全法规监测标准和保障体系

 

　　北京加大改革创新，完善重点碳排放单位管理制度。2013年，作为全国首批试点省份之一，北京市创新性地探索建立了二氧化碳总量控制下的碳排放权交易试点市场，累计成交额超过22.3亿元。

 

　　6.推动区域低碳合作

 

　　北京推进冬奥遗产可持续利用，以北京2022年冬奥会和冬残奥会为标杆，总结大型活动可持续性管理典型经验和实施路径，持续推进在北京市举办大型活动的可持续性管理标准及体系建设，推动京津冀能源低碳转型，加强区域低碳能源合作开发，推进能源基础设施的互联互通。北京发挥科技优势，推动京津冀区域创新资源的开放和共享，促进区域的节能环保。北京积极参与应对气候变化的国际合作，学习借鉴国际先进经验，深化与国际友好城市和国际组织的低碳政策对话、务实合作和经验分享，宣传北京低碳发展的实践成效，讲好北京故事。

 

　　7.加强组织领导

 

　　各地区、各有关部门要强化统筹协调，加强协同配合，共同推动“双碳”工作不断迈上新台阶。北京将碳达峰、碳中和作为干部教育培训的重点内容，增强各级领导干部推动绿色低碳发展的本领，将“双碳”工作的相关指标纳入经济社会发展的重要考评体系中并增加权重，建立碳达峰、碳中和工作进展的动态评估机制，不断优化完善政策，为我国如期实现“双碳”目标作出北京贡献。

 

　　二、北京市推进“双碳”工作的主要难题

 

　　尽管北京在2022年才提出具体的碳达峰实施方案，但是北京早已提前部署、持续推进碳减排工作。北京提出的碳中和的时间为2050年，比全国的目标提前十年。北京重点从能源结构转型、产业优化升级、低碳技术创新、低碳制度改革等多方面入手，为率先实现“双碳”目标提供了坚实基础，但仍然面临较大挑战，存在发展难题和短板。

 

　　（一）关键核心技术“卡脖子”

 

　　实现“双碳”目标离不开科技创新，节能减排本质上就是科技创新的过程，所以要大力发展低碳技术，推动低碳技术创新。我国绿色低碳领域的关键性技术取得显著突破，但还存在许多“卡脖子”的技术瓶颈，低碳技术发展和支撑能力建设的短板效应明显。以清洁能源技术为例，大部分核心技术掌握在美国、欧盟、日本、韩国等发达经济体中，比如光伏电池、太阳能光热发电、锂离子电池隔膜、地热能发电等核心技术。

 

　　（二）传统能源消耗占主导

 

　　北京能源消费总量持续攀升，能耗强度大，这是制约“双碳”工作的重要难题。“十四五”期间，北京传统能源能耗强度大、比重高，但可以预见，随着供给侧结构性改革的深入推进和高精尖经济结构的加速构建，北京的能源利用效率会逐步提高，传统化石能源消费比重会持续下降，非化石能源消费比重会持续增加。北京作为能源紧缺的超大城市，本地可再生能源开发、资源禀赋相对不足，导致新能源与可再生能源的比例相对偏低，主要依靠外省输入，比如电力大部分来自内蒙古。

 

　　（三）产业碳排放强度大

 

　　“十四五”期间，北京加大了能源结构转型，加快降低产业和生活能耗水平，大幅降低碳排放强度。尽管产业结构不断优化，但仍存在能源消费和碳排放的刚性需求，能源消费总量及碳排放强度基数较大，制约碳中和目标的实现。企业净零碳排放压力传导到能源的供应端。大多数单位都有用电量的“下限”，比如一些工业企业需要24小时运转空调。为在2050年实现碳中和目标，北京市经济、能源、产业等部门要在30年左右的时间里加速转型，且还要保证发展速度和发展质量，能源转型面临的挑战和困难巨大。

 

　　（四）交通和建筑领域的碳排放强度大

 

　　北京市建筑与交通领域的能源消费量占北京市能源消费总量的比重超过七成，且呈现增长态势，有效控制该领域的能源消费和碳排放是实现碳达峰目标的关键和难点所在。

 

　　从交通领域来看，交通领域的碳减排一直是世界性难题。经过多年的减排降碳，发展绿色交通，北京交通碳排放总量增速由“十一五”时期的10%下降到“十三五”时期的4%，其中交通行业的碳排放已经在“十三五”时期实现“减量发展”，也出现了碳达峰的迹象。但要在2050年实现碳中和目标，就要从每年4%的增速转变为-10%的年降速，而且负增长的拐点需在“十四五”时期出现。

 

　　从建筑领域来看，建筑物已成为碳排放的重要来源。据统计，北京90%的碳排放集中于8.93%的土地面积上。城六区的能源消费总量为2893.3万吨标准煤，占全市的约4成；全社会用电量为551.43亿千瓦时，占全市的一半多。

 

　　（五）生活消费的碳排放强度大

 

　　生活消费是刚性需求，北京作为超大城市，人口基数大，生活消费带来的碳排放总量和强度较大。一方面，市民对绿色低碳的消费理念接受程度较低，甚至有人仍然将高消费、高排放、高污染视为社会发展的必然结果。另一方面，涉及环保领域的社会组织力量式微，社会影响力不强，社会资源参与度较低，一定程度上制约北京低碳生活方式的转型。

 

　　三、新征程推进“双碳”工作的战略思考

 

　　北京深入推进“双碳”工作，需要从技术、人员、产业、交通、建筑、生活、消费，以及区域合作等多领域齐抓共管。

 

　　（一）建立首都碳中和评价指标体系

 

　　要加快研究制定适合北京市情的全国领先的首都碳中和的评价指标体系。通过综合评估，根据各区域自身特点，完善相关数据统计体系，客观评价北京市碳排放量和碳汇能力。加快在全国建立首个超大城市的碳中和评价模型，测算每年碳排放总额、碳汇总额，全面测算北京离碳中和目标之间的差距，从而制定出更加科学可行的碳减排方案。要像落实PM2.5减排一样，一微克一微克地抠，才能确保在2050年如期实现碳中和目标。

 

　　（二）创新推进“双碳”工作与低碳高质量发展的体制机制

 

　　要发挥北京绿色交易所的功能，推动碳减排相关的立法工作，完善北京碳排放权交易机制，发挥财政、金融、法律等多种手段的综合作用。要建立健全适合北京特点并在全国具有示范效应的清洁发展碳交易、碳金融、生态补偿等长效机制，整合首都智库力量和资源，加强北京碳减排、碳中和以及生态补偿等工作的政策研究。

 

　　（三）加快关键性低碳技术突破，制定低碳科技创新规划和实施方案

 

　　要发挥首都科技优势，制定碳中和目标下的低碳科技创新规划和实施方案。建立低碳科技自主创新的专项基金，加强各类低碳技术、零碳技术、负碳技术的重大突破和广泛使用。针对产业链中高碳排放端引入新的技术应用环节，消化吸收一批先进的低碳技术，攻克一批事关国家战略的关键绿色低碳技术，研制一批具有自主知识产权的重大低碳技术装备和低碳技术关键产品。

 

　　（四）加快能源结构的绿色低碳转型

 

　　实现碳中和目标，传统能源转型是重点，提高绿色能源的比重是关键。一方面，根据国际能源转型经验和全国能源转型要求，推进北京能源绿色低碳智慧转型；另一方面，要挖掘本地自身低碳能源的潜力，利用北京充足的光照、地热、生物质等优势，加强新能源基础设施投资与建设。要发挥首都科技和人才优势，开展低碳清洁能源技术创新研究，加强相关脱碳、零碳、负碳技术发展的全局性部署。

 

　　（五）构建低碳产业体系

 

　　一是加强传统产业的低碳转型升级，结合北京实际推进产业发展的低碳化改造，战略性保留具有国际竞争力的部分传统制造业，通过低碳转型、升级改造，把传统产业转型为现代高端的低碳制造业。在新能源、低碳技术、环保材料、生态恢复等领域培育一批有影响力的低碳龙头企业。二是构建低碳的服务业体系。低碳服务业，是指以低碳技术为支撑，在充分合理开发、利用当地生态环境资源基础上，实现最小碳排放的现代服务业。加大服务业从高碳向低碳的转型。三是加快布局和打造一批碳中和型的高科技示范园区。

 

　　（六）加快建设绿色交通体系，全面推广绿色低碳建筑

 

　　一是加快传统燃油车淘汰和电动化转型的步伐。北京在交通能源方面的需求还将持续增加，节能减碳的难度非常大。要加大燃油车辆等现有存量的节能改造，逐年减少燃油车牌照发放。同时要推广低碳的运输方式，大力发展新能源智能电动车。未来要通过技术创新，大幅降低电动车的成本，并安装更多的充电桩及配套设施，要让百姓买得起、电动车跑得动。

 

　　二是要加大统筹谋划，以新能源核心技术突破为支撑来提高技术供给能力和产业发展能级。发挥重大项目带动作用，做强智能网联汽车产业链体系，培育具有国际竞争力的新能源车品牌，建设世界级创新策源地和产业孵化基地。发挥北京先行先试的政策优势，聚焦智能网联汽车未来发展的需求，规划建设“车路云网图”五大支撑体系，营造支撑新能源汽车产业发展一流的生态环境。

 

　　三是推广低碳建筑模式，发展绿色低碳建筑。低碳建筑，是指在建筑材料与设备制造、施工建造和建筑物使用的整个生命周期内，减少化石能源的使用、提高能效、降低二氧化碳排放量的建筑。北京的土地空间有限，城区建筑物高度密集，要将生态修复和碳汇功能统筹考虑，采用现代技术手段推进城市建筑的立体绿化。要实施城市森林增长工程，建设高品质绿色建筑，提高建筑的节能水平。

 

　　（七）鼓励低碳消费与碳减排的合作

 

　　一是要在消费侧推动节能减排降碳，宣传低碳理念。北京在国家生态文明建设、绿色低碳发展方面具有重要战略地位，应发挥示范引领作用，加快转变生活方式，鼓励低碳消费，形成低碳社会的良好氛围。要倡导节约适度、绿色低碳的生活方式，反对奢侈浪费、不合理消费，营造绿色低碳的消费文化氛围。要以企业、社会组织、市民多主体协同为推动力，通过价格补贴、政府采购等多种政策手段培育低碳消费市场，鼓励市民购买绿色低碳产品，加快构建绿色低碳、全民行动的良好格局。以数字化和低碳化相结合，利用人工智能等新一代技术提高资源和能源的利用效率，构建低碳建筑、低碳交通、低碳学校、低碳社区，打造低碳社会。

 

　　二是加强碳减排的区域合作。习近平总书记指出，“要着力加大对协同发展的推动，自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做，充分发挥环渤海地区经济合作发展协调机制的作用。”加快构建京津冀统筹协调机制，加强与周边地区在碳减排等领域的深度合作，通过利益协调、统筹发展和制度改革不断提高京津冀地区的全要素生产率，促进城乡区域经济的统筹协调发展。要以低碳协同发展为动力引擎，努力打造以首都为核心的“天更蓝、山更绿、水更清”的京津冀世界级低碳城市群。

 

　　三是要加强与“一带一路”沿线国家的国际合作，发挥大国首都的示范引领作用。加快北京高水平对外开放，推进绿色“一带一路”建设，推进环境政策规划标准和技术的对接，加强绿色低碳领域技术、产业、能源、社会文化等全方位多领域的国际合作，在建立全球统一碳市场、推动全球碳减排工作中发挥北京的示范引领作用。
 

（陆小成：北京市社会科学院城市问题研究所所长、研究员）