管制不改革，城市就没希望

　　12月27日，以“中国城镇化的转型与新生——《中国城市综合发展指标2016》”为主题的思客会在新华网思客举行。北京大学国家发展研究院教授周其仁以“管制不改革，城市没希望”为主题发表了主旨演讲，周其仁以美国纽约的分区制为例，详细阐述了城市的管制改革很重要。他认为随着技术、经济和观念的变化，管制也要进行相应的改革，为市场需求和公众利益找到平衡点。最后周其仁总结道，人口高度密集的地方一定要有规矩，并且规矩要有自我再生的能力，而这个过程离不开各方力量的参与。

 

　　本次思客会由发改委规划司、新华网、人民出版社、云河都市研究院主办，北大国发院博士论坛联合主办。以下为周其仁演讲精彩内容。

 

城市需要自由的发展空间

 

　　很高兴利用思客会这个机会讨论一下城市的问题，这个问题很复杂，我只讲其中的一点。城市的内涵是密度，人往人多的地方靠，在一个不大的空间里所有人都在活动。这就带来一个问题，所有人的活动都有干扰，我的活动会影响到你，密度越高，这个挑战就越大。

 

　　这类问题的处理要有一定的规则，城市社会比乡村社会更严格、更复杂。处理问题时这个规则一定会有滞后性，随着技术、经济、观念的变化，这些规则是不是应该相应地改变？这个问题对一个城市是否能健康发展是有影响的。

 

　　这里面涉及几种不同的看法。一种是强调要严格管理，这样城市就没有多少自由可言。另一种看法，城市虽然有严格的规则限制，但是还是要保障自由。因为城市社会面临很多的问题，没有谁可以事先完全知道怎么处理。如果在城市的发展当中，仅仅强调自上而下的规则、法治，不强调自主性、创造性、创新性、企业家精神，找不到这个平衡点，即使这个城市有一个规则，但是它是僵硬的，不适合长远的发展。

 

　　我自己偏向后一种看法，我认为城市还是需要自由的，如果没有迁移的自由就没有城市，这个问题到今天还没有完全解决。不准土地流转、资金流转、技术想法流转，就不会有城市的形态。我们必须承认自由要以不妨碍他人自由为前提，处理复杂的问题时，要保障各方面的因素，我们要增加很多以往经验的知识。这个学期我在哥伦比亚大学访问，1916年纽约市开始实行分区制，通过了全美第一个全面的分区制法规，今年正好是第一个城市规划法通过一百年。在访问期间有很多总结、回顾和讨论的问题，以及梳理纽约这个城市的发展变化。

 

城市发展没有管制不行，没有管制改革更不行

 

　　我今天讲讲为什么管制改革很重要，没有管制不行，没有管制改革更不行。1916年美国的新兴行业都在发展，纽约是一个有吸引力的城市，人口密集，楼越盖越高。楼高了之后会出现问题，就有经济学里讲的邻里效果，太高之后影响别人，邻居见不到阳光，最后这个问题可能会变成社会冲突，而且会挑战原来土地所有权的概念。这种冲突怎么解决，就诞生了1916年的分区制，当时分为居住区和商业区。分区之后，对楼房的建设高度都有严格要求。人口集聚，开发商再想加高怎么办，地价贵就分摊地价。1916年当时想了一个办法，商务区的楼房到一定高度后就要收缩，往里抽一个尖顶，目的就是让阳光、空气洒到街道上来，不要因为你有高楼，让你的邻居永远见不到天日。

 

　　随着时间的推移，问题还会发生。技术、电梯、通讯都在发生变化，这种变化就要求1916年通过的法律开始调整。为什么说企业家精神很重要，因为法制就是守法，写什么就照着办，这里面会丧失未来发展的动力结构。总要有些人会例外，法制是过去定的，今天有新的情况能否变通一下？

 

　　这个标志事件就是当时美国的一家公司要盖一栋楼，设计师是德国人，是包豪斯学校的总监。包豪斯学校的特征就是简洁和实用，不要那些花里胡哨。这样的要求跟1916年的分区制法规是冲突的，楼房超过2.5倍再盖高，就要往里缩，缩了之后就是观赏性的，没有功能。如果没有功能，对包豪斯学派是不能接受的。因为长期战乱的原因，大家对方方正正、线条清楚的建筑物觉得踏实，另外战后大量人口需要住在永久性的建筑里，去掉花拳绣腿和装饰，就变成了潮流。

 

　　这个矛盾怎么解决？盖房子的业主找到一个妥协的办法，当年要房子缩回去就是让阳光进来，那用别的办法让阳光射进来就可以了。这个地只盖一半，剩下一半开放给纽约市民作为公共广场，但是盖的房子要高一点。这个楼是1958年盖的，谈判非常辛苦，后来这个楼成为纽约地标，因为门口有一个小公园对所有纽约市民开放，因为这个小公园，整个帕克大道都发生了变化。此时已经产生了大量的新技术、新想法、新变化，纽约市当局基于这个案例修订了1916年的法规，这个规划法非常重要，作为经济学家更是值得学习。

 

　　建筑商增加一平方米向公众开放，上面就可以增加10平方米的建筑，向公众开放，来换一个更高的开发空间。这样就把容积率控制的很好，市场的需求、业主的利益、公众的利益，找到了一个平衡点。

 

　　我概括一下自己的看法。人口高度密集的地方一定要有规矩，这个规矩一定要有严肃性，但是随着技术、生态、观念的变化，规矩要有自我再生的能力，再生能力离不开世界各方的参与，不能因为某个信息来源就把事情定了，一定是多方互动。我去参观纽约博物馆时发现，很多市民参加了城市建设并提出了意见和建议，市民参与城市设计的规则，总体来说就比较容易自觉的遵守。这样才能在秩序和动力，活力和有序之间找到更好的平衡点。