陈承新 | 中国317个地市级政府社会管理绩效特征实证探析

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陈承新 | 中国317个地市级政府社会管理绩效特征实证探析

时间:2016-11-01 来源: 国家行政学院学报

专家简介：陈承新，中国社会科学院政治学研究所助理研究员，芝加哥大学Neubauer Collegium学者，政治学博士，主要研究领域包括社会治理、民主政治和公共政策。

摘要：根据中国现阶段的特点和部门分工，在考虑指标体系的全面性和数据可获得性的前提下，本研究集中从三个方面评估政府社会管理职能绩效，多层次分析其非均衡特征，并从统筹治理的视角提出调适政府社会管理职能的政策建议，以推动其进一步完善。

政府的社会管理是政府对于社会公共事务履行的管理职能。自十八届三中全会正式强调“社会治理”的概念以来，政府社会管理职能的地位和作用从统筹治理全局的角度被进一步明确，创新社会管理也被提到了关键的位置。
本文根据我国现阶段的特点和部门分工，在考虑指标体系的全面性和数据可获得性的前提下，集中从社会组织与人口管理、社会安全管理、社会保障与就业管理三个方面考量政府的社会管理职能绩效。

一、中国地市级政府社会管理绩效非均衡现象

加强社会安全管理或社会保障管理就能提高社会管理绩效？地方经济发展确实能助推社会管理绩效？为了厘清上述问题，首先需要了解中国地市级政府社会管理的总体实际绩效状况。本研究采用的所有指标数据都来自公开发布的统计资料，涵盖中国统计年鉴、财政年鉴，各省（自治区）和各地方政府的年鉴、统计年鉴、财政年鉴、政府报告以及相关专项年鉴等，在此基础上对中国317个地市级政府社会管理绩效的指标数据做排序赋值，勾画出有关中国地市级政府社会管理绩效水平在全国、地区和省域的高低分布情况的较为清晰的轮廓，并分析各地市级政府社会管理三个职能领域绩效的特征。通过分析发现，全国317个地市级政府社会管理绩效存在着非均衡的特征：总体分布不均衡、各区域绩效不均衡、各职能领域绩效不均衡、社会管理和经济发展不均衡。
1.政府社会管理绩效的全国性总体评估
中国地市级政府社会管理绩效优劣在全国的分布情况，似乎与经济的梯次分布没有明显的相关性。东部、中部、西部和东北部都广泛散布着社会管理绩效各个分数段的地市级政府，相对而言，东北部和西部地区所包含的高分城市较其他地区多些。
就社会管理绩效前30名的地市级政府而言，西部地区和东北地区地市级政府较为突出，而中部则有待完善和提高。其中，位于东北地区的有8个，占比27%，占东北地区地市级政府总数的25%；位于中部地区的仅有2个，占中部地区地市级政府总数的2.5%，与东北地区相差10倍。同时，经济水平最为落后的西部地区有13个地市级政府跻身前30名，是经济发达的东部地区的2倍，中部地区的6到7倍。
从上述分析可以看出，社会管理绩效水平高的地市级政府在全国的分布呈现非均衡的特点，并且不受经济发展水平与自然环境的明显制约。其深层原因可谓与各地政府对社会管理的重视程度以及中央对各地社会管理政策的倾斜程度不同有较大关系。这意味着，如何加大对社会管理的重视程度和政策的倾斜程度，并实现中央政策与当地实际情况的对接，更高水平地进行社会管理；如何将社会管理放在社会统筹治理的视域下，通盘考虑，进一步提高社会管理水平和政府综合管理水平，一一成为地方政府尤其是绩效水平较差的中东部地区各地政府的重要命题。
2.社会管理绩效的区域非均衡特点
根据中国地市级政府社会管理绩效省域平均得分情况排名，东北地区地市级政府（33.00）的平均水平最高；西部地区（29.67）紧随其后，存在高分省域，但与低分省域之间的差距相对较大；东部地区（28.67）各个省域的得分处于中等水平，各省域之间的分值差距不大；中部地区（28.66）各个省域得分均偏低，但各省之间较为均衡，没有大起大落的现象。依据上述各个地区的社会管理绩效得分和区域内均衡程度发现，东北地区社会管理绩效属于高水平高均衡地区，中部则为低水平高均衡地区，西部处于高水平低均衡状态，东部则属于低水平低均衡的情况。
（1）四大地区内部各省域之间绩效均衡程度
根据除副省级城市和直辖市以外的中国27个省份的社会管理绩效平均得分排名数据，东北地区含三省，总体水平居上，且内部较为均衡。包含11个省的西部地区较东北地区更为多样化，在最佳、上游和下游水平都有省份分布，省域分布水平仅次于东北，位列第二，但其均衡程度相对较低。东部7省在各档绩效水平上都有省份分布，呈现总体水平低于西部，且均衡度也较低的特征。相比之下，中部6省都居于中等水平，均衡程度最高，但中等偏下省份居多，省域平均水平总体落后。
（2）省域内部各地市级政府绩效均衡程度
从各省区内部地市级政府之间社会管理均衡发展程度分析，其结果与各省社会管理平均水平排名以及省域间均衡程度都不一致。整体上分析各省区社会管理平均值与标准差反映的均衡程度差异，不仅经济发展水平较低的省区，面临着实现社会管理均衡发展的重大问题；经济发展水平高的省区，也同样面临着社会管理均衡发展的任务。社会管理均衡程度排名靠后实现社会管理均衡发展的任务更重，需要当地政府进一步提高重视。
3.社会管理分职能领域绩效的非均衡性
从政府分域履职的现实出发，从社会组织与人口管理、社会安全管理和社会保障与就业管理三个方面进一步综合考察政府的社会管理绩效，我们发现，即便处于社会管理绩效前50名的地市级政府，也没有一个在三个职能领域都处于高绩效水平的，进一步观察最突出的前10名城市，仍然没有三项职能领域绩效得分都能排入前20位的，说明社会管理各职能领域绩效均衡度较差状况在全国普遍存在，各地市级政府在职能领域绩效均衡度上提升空间都很大。就区域而言，中部地区各地市级政府社会管理绩效各个职能领域都相对其他区域落后，需要较大力度的加强和改进；东部地区则与中部形成鲜明对比，除了社会安全管理需要继续加强以外，地市级政府在社会管理职能履行的其他方面都较其他区域表现好；西部地区在社会组织与人口以及社会保障与就业两个方面需要加大作为力度，这正是我国实施西部大开发的原因以及亟待加强的部分；东北地区表现相对均衡，社会安全管理尤其突出。
4.社会管理绩效与经济发展绩效的非均衡特点
通过对各地市级政府的经济发展绩效和社会管理绩效进行比较分析显示，在基本财力保证之下，社会管理绩效水平的高低不完全取决于经济发展水平，社会管理绩效水平与经济发展水平并没有直接联系；真正影响地方政府社会管理绩效的关键在于政府的重视和支持力度以及政策的倾斜程度。

二、研究性发现与对策建议

政府社会管理的绩效评估是对政府社会管理职能履行状况的反思。通过对中国317个地市级政府社会管理绩效的得分排序，并进一步从职能和地域两个角度进行分析评估，我们对全国地市级政府的社会管理绩效形成一定的认识，也能够从中得出以下研究性发现和政策意义。
1.政府的施政偏好是影响地方社会管理绩效的必要条件
中国政府在经济增长与社会建设失衡的情况下，创造了三十余年经济增长的奇迹。尤其是1997年以来，在亚洲金融危机的阴影里，中国经济仍保持了较高的增长速度。即使是在目前世界金融危机的影响下，虽然面临种种不利因素，中国经济增长的势头也没有停止。尽管历届中央政府多次强调地方政府考核要摒弃“唯GDP论”，但现实体制中，地方政府的主要精力和大部分财力都投入地方经济建设而非用于社会发展事业和社会管理方面。常有地方政府的工作人员抱怨，经济没发展起来，哪里还有钱搞社会管理？经济发展了，社会管理自然会搞上去。不难理解，经济增长不能代替社会发展，GDP指标不能代替反映社会发展总体水平的综合指标体系。然而，地方经济发展是否确实能助推社会管理绩效？通过数据计算发现，在基本财力保证之下，各个区域社会管理绩效水平的高低不完全取决于该区域的经济发展水平。上文对全国317个地市级政府的经济发展绩效和社会管理绩效进行比较分析也同样显示，社会管理绩效水平与经济发展水平并没有直接联系；真正影响地方政府社会管理绩效的关键在于政府的重视和支持力度以及政策的倾斜程度。
在平均得分上，只有东北地区地市级政府的社会管理绩效平均得分在区域综合平均分之上，西部地区地市级政府的社会管理绩效得分与综合平均分最为接近，东部和中部的地区平均分均在综合平均分之下。职能评估上，中部地市级政府各职能领域绩效均居下游。社会组织与人口管理领域的绩效分布，西部城市分化明显、东部成绩靠前、中部有待提高。社会安全管理绩效分布，高水平群集中部。社会保障与就业管理的绩效分布，东北部领先、西部居中游、东部拖后、中部城市绩效差距最大。
因此，评估结果至少有两点较为突出：一是东北地区的社会管理绩效水平较高，在社会保障与就业领域甚至居于领先地位。可见东北地区地市级政府比较重视社会管理，尤其重视社会保障与就业，对其他地区的政府具有较强的示范作用。另一种可能性判断是，东北地区国有企业较为密集，获得的社会保障补贴较高，对该地区的社会保障管理绩效有拉动作用。二是经济发达的东部地区，其社会管理绩效水平不仅没有意想中的高，而且平均得分在综合平均得分之下，社会保障与就业领域尤其落后，不知是否是经济发达到一定程度后社会流动急剧增加带来更多的社会管理问题所致，但政府社会管理职能履行不够到位，无法适应目前经济发展水平下的社会管理现状已是不争的事实，提醒东部地区政府及时改进社会管理。
那么，如何回应没钱进行社会管理、解决经济发展问题是进行社会管理必要前提的问题？简言之，需要合理划分中央与地方政府社会管理的事权与财权，并加强对社会管理的重视和支持力度。
首先，强化地方政府社会管理职能，要按社会管理和社会服务的属性，合理划分中央与地方的职责。政府间职责的纵向配置，自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。中央政府原则上应当负责全国性的社会管理，包括提供具有普遍意义的制度规则和公共政策，提供公益性覆盖全国范围的社会管理，以城乡和区域基本社会管理均衡为重点，强化再分配职能；各级地方政府主要负责各自辖区内的社会事务和社会管理供给，应当重点关注辖区内居民的实际需求，提高社会管理的效率与质量；对中央与地方共同承担责任的社会事务，也应责任清晰，分工明确。为此应当对政府间纵向职责进行细化归类和配置，并逐步实现中央与地方职责的规范化、法制化。
同时，还要加大对社会管理的支持力度，保证各级政府社会建设和社会管理支出与财力相符合。（1）加快改革和完善现行转移支付制度。提高一般性转移支付比例，加强中央政府均衡地方财力的作用，强化政策规划、指导和监督职能，将各部委缩减下来的资金直接由中央财政转移给地方政府；逐步缩小税收返还和原体制补助，遏制对地方政府追求经济总量增长的鼓励。（2）着力调整中央财政支出结构。减少经济建设支出比例，明显增加基本社会管理支出比例；增加中央财政对基本社会管理的投入力度；增加中央财政对中西部地区和老少边缘地区基本社会管理的投入力度。（3）应当培育地方政府履行社会管理职能的稳定财源。开征物业税，稳定地方政府税源；改革资源税征收办法，提高政府财力；将地方国有资本预算纳入财政预算，增加可支配财力。（4）在财权调整与分配中，还应当注意财政支出的方向，坚持财政的公共性，并通过培育公民社会优化公共资源配置，把有限的财政用在刀刃上。
2.改进政府社会管理绩效，从均衡各职能领域绩效入手
通过对全国317个地市级政府社会管理绩效进行评估，发现其绩效水平东北地区整体高于西部地区，西部地区高于东部地区，东部地区略高于中部地区。而各地市级政府社会管理水平的高低取决于其三个职能领域绩效水平的高低，即当地政府社会组织与人口管理绩效、社会安全管理绩效和社会保障与就业管理绩效水平的高低。
从评估结果看，但凡在社会管理各个职能领域绩效得分较为均衡的地市级政府，它的社会管理绩效综合排名也较靠前。而更多的情况是，大多数地市级政府的社会管理绩效都明显存在弱势领域，即便排名全国前20的地市级政府也依然如此。从地区特点看，东部和东北部偏科明显，需要针对性地加强社会管理某职能领域的管理水平：东部地区地市级政府在社会组织与人口管理领域和社会安全管理领域的绩效明显领先于其他地区地市级政府，但是在社会保障与就业管理领域排名不佳，存在较大改进空间；东北部地区的地市级政府在社会保障与就业领域的管理绩效遥遥领先于其他地区的地市级政府，但是在社会组织与人口管理以及社会安全管理两个领域仍需进一步提高。
相形之下，西部地市级政府明显在社会管理的各个方面都表现得较为平衡，没有大起大落的偏科现象。西部地区不仅在前10名地市级政府中与东部齐头并进，各占4席，遥遥领先于其他地区，而且在社会管理绩效排名前20的地市级政府中进一步占据了“半边天”。但是，西部存在的最大问题是地级市之间的绩效差距过大，在社会管理职能履行上普遍表现出区域内部较明显的分化现象，说明西部地区社会管理分职能领域绩效均衡，而各地市级政府绩效不均衡。需要当地政府注重合作交流，取长补短，全方位提高整个地区的社会管理水平。
中部地市级政府则在社会管理各个方面都表现平平甚至不佳，除了在社会安全管理领域仅次于东部以外，其他社会管理职能领域和综合排名均较落后，表现出显著的中部塌陷特征。但是，中部地区地市级政府的职能间均衡度较高，因此，中部地区的地市级政府需要加大社会管理的重视程度，尝试从加强各职能领域绩效的薄弱点入手，探索改善社会管理现状的突破口。
总而言之，全国各区域地市级政府社会管理绩效在不同职能领域呈现出不同的优势，因此政府社会管理绩效水平的改进需要各地具体问题具体解决，有针对性地取长补短，消灭当地“短板”，以期平衡各个职能领域的绩效，进而提高社会管理综合绩效水平。
3.提高社会管理绩效还需统筹考虑各项政府职能的贡献率和均衡度
社会管理绩效的评估还需要放到更大的视野中加以考虑，统筹比较社会管理职能和其他各项政府职能的贡献率，观察它们的均衡度。
从区域间看，西部地区贡献率最高的是政府内部管理职能，而东部、中部和东北地区则均为经济发展职能，尤其是东部地区经济发展职能贡献率达到25.24%，西部地区仅达到不足20%；除东北地区外，东部和中部地区贡献率排在第二位的均为政府内部管理职能，东中西三个区域经济发展职能和政府内部管理职能的贡献率分别为43.75%、42.85%和41.5%，即这两项职能在东中西之间的影响程度大致相当；四个区域中除东部地区，贡献率最低的均为市场监管职能，其他三项职能的影响程度大致相当。
虽然各项职能在不同区域间的影响情况大体相近，但每个区域内部各职能之间的均衡性却有着一定的差异。西部地区贡献率最高的政府内部管理职能是贡献率最低的市场监管职能的1.7倍，而东部、中部和东北地区则分别是2.02倍、1.73倍和1.98倍，这意味着与其他三个区域相比，西部地区的社会管理职能与其他各项职能之间的均衡性最好。
为分析各个地区政府的社会管理职能绩效与其他5项职能绩效之间的均衡关系，据数据统计得出东、中、西和东北四个地区地市级政府六项职能绩效的标准差（8.76、6.20、5.09和6.29）和四个地区政府的绩效总得分（183.90、161.87、146.22和162.14），按照各自的得分依次落入相应的区间内，便得出四个区域的分布。
东部地区地市级政府综合绩效水平最高，但社会管理与其他五项职能间的均衡度则最差。西部地区地市级政府恰巧相反，各职能之间的均衡度好，但绩效水平不高。东北地区地市级政府具备中等偏上的绩效水平，社会管理职能与其他职能之间的均衡度也一般；中部地区地市级政府绩效水平一般，但社会管理职能与其他职能之间的均衡度较高。
对应前述对职能贡献率和职能均衡度的评估分析，东部地区需要进一步调配各方面资源，增强各项政府职能的协调性，并注意东部地区各地市级政府的平衡发展能力。西部地区地市级政府需要注意结合所在城市的特点，整体性提高政府职能履行的效率和效能，尤其在市场监管职能方面要进一步加强，并注意各个方面平衡发展。东北地区需要考虑在提高区域整体绩效水平的同时注意保持职能之间一定的均衡度。中部地区急需要找到提高政府整体绩效水平的突破口。结合职能贡献率评估结果，发现中部地区地市级政府内部管理职能的贡献率较高，相信能够从加强市场监管职能绩效这一重点入手，兼顾社会管理的改善和公共服务的供给等，从而实现政府综合绩效水平的提升。
4.地方政府具体政策与中央统一政策良好对接是提高社会管理绩效水平的重要保障
东北地区某些地市级政府由于贯彻落实中央统一政策，并结合当地实际做适当调整，即实现了中央统一政策与地方具体政策的良好对接，从而取得了良好的成效。
部分地市级政府并没有将中央统一政策做具体化的、领域化的调整和细分，落实为当地的具体政策，使得政策执行过程和效果与中央政策产生偏差；或者不结合当地实际一味搞创新，没有按照中央统一政策执行，因而不仅没有提高当地政府的社会管理绩效水平，反而使其社会问题加剧，矛盾冲突尖锐。
地方政府在执行过程中，一方面要与中央统一政策实现良好对接，在中央大方针、大政策指引下发挥作用；另一方面，要结合当地实际，使中央政策细化，落实为当地的具体政策，具体问题具体解决，为当地的社会发展保驾护航。
5.经济和社会均衡发展是进一步提高政府执政水平的长久之计
可以说，改革开放以来，地方政府经济发展上做出了积极的贡献，实现了长达三十余年的经济持续稳定增长的奇迹；但在社会事业的发展进步方面，仍存在诸多问题和明显的薄弱环节。如，某些地方一味坚持GDP至上，片面追求经济增长，地方官员更多关注财政和税收，而忽视与百姓生活和切身利益息息相关的社会管理事业。同时，不排除也存在一些政府，由于某些条件限制，经济发展较为落后，便转而发展社会管理，以寻求通过社会管理的进步来提升其总体绩效水平；这在短时期内可能有一定的成效，但并不是长久之计。经济固然是社会的基础，但社会是由多种要素构成的复杂“有机体”，并不仅仅是一个单纯的经济社会。经济增长不能代替社会发展，一个地区的经济发展，首先依赖于一个良好的大环境，特别是良好的社会人文软环境。同时，社会管理也离不开经济发展，只有能够提供良好的经济基础的政府才能不断推动其社会管理的进步。
也就是说，经济和社会均衡发展是进一步提高政府执政水平的长久之计。因此，政府社会管理职能的调整需要放在统筹治理的框架下，通盘考虑经济和社会因素，实现经济社会协调、持续、稳定发展。

结语

基于中国317个地市级政府社会管理绩效非均衡特征的实证分析，中国地市级政府的社会管理绩效在区域之间、省域之间和省域内部均呈现非均衡现象，在社会组织与人口管理、社会安全管理和社会保障与就业等政府职能方面的绩效也呈现非均衡特征。由此推断，政府的施政偏好是影响地方社会管理绩效的必要条件，改进政府社会管理绩效需要从均衡各职能领域绩效入手，还需统筹考虑各项政府职能的贡献率和均衡度；就全国而言，地方政府具体政策与中央统一政策良好对接是提高社会管理绩效水平的重要保障，经济和社会均衡发展是进一步提高政府执政水平的长久之计。一言蔽之，以统筹治理的视野调适政府社会管理职能。

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