今年的中央一号文件《关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》（以下简称《意见》）发布了，这是中央在新春到来之际送给广大农民的一份大礼包。一号文件的主题是科技创新，目标是保障农产品供给。《意见》共分六个部分，其中第一部分对保障主要农产品（粮食和其他农产品）供给进行部署，侧重于从投入、补贴、金融、土地政策等制度角度强化农产品供给的制度建设。第二部分部署了2012年的农业科学技术创新工作。第三部分部署了农业实用技术推广、加强农业社会化服务工作，目的在于把科技创新成果尽可能地扩散给技术的接受者--农业企业和农户。第四、第五部分从人才培养和基础设施建设两个方面为技术创新和推广创造条件。第六部分从市场流通角度完善农产品供给的外部环境。

　　一、农产品供给偏紧是不以人的意志为转移的客观现实

　　我国的典型的人多地少国家，农业人口人均耕地只有半公顷左右；同时，水资源严重短缺，是世界上13个最贫水国之一。因此，尽管自2004年以来粮食产量“八连增”，连续五年超过了一万亿斤，但总得看来，粮食的供求矛盾仍然日益尖锐，并且自给率已经从上个世纪的95%以上下降到90%以下。2000年以来，我国粮食基本处于净进口状态，大豆进口量从2000年的1042万吨增加到2010年的5480万吨，玉米进口量从2000年的0.03万吨增加到2010年的157.24万吨。尽管稻谷、小麦供大于求，但总体来看，我国粮食已经处于供求紧平衡状态。目前能够保证完全自给的主要是小麦和稻谷两种产品，其他产品的自给率逐年上升，尤其是大豆，基本上整个产业链条都掌握在国外企业手中，我们自己的发言权很低。大豆产业当然很重要，但如果这一现象发生在作为主粮的稻谷和小麦领域，则后果不堪设想，必须未雨绸缪。

　　部分农产品结构性短缺凸显。在棉花供给方面，我国自2002年入世后，棉纺制品出口量剧增，国内棉花生产供不应求，棉花进口量大幅增加。2001年我国成为棉花净进口国，2003年成为世界第一大棉花进口国，2004年以后，棉花进口量更是大幅度增长，2010年达到了284万吨。在植物油供给方面，2002年以来，随着国内植物油消费量的增长，植物油进口量也呈现出增长趋势，并于2007年达到进口量的峰值837万吨。此外，部分品种结构性短缺还体现在优质农产品的短缺上，“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“毒豇豆”等事件的发生使消费者对优质、安全农产品的需求急剧增加，而国内市场供不应求，由此加剧了这些农产品的短缺，如近几年奶粉的大量进口就体现了这一点。

　　问题在于，解决我国主要农产品的供给问题，仅仅依靠进口是不可靠的。从历史的经验看，进口只能作为调剂国内农产品余缺的手段，而不可能全部弥补国内农产品供给的不足（少数农产品除外），尤其是大宗农产品更是如此。我国农产品的进口收到很多因素的制约，比如：（1）国际市场上主要农产品的贸易量有限，我国大量购进，必然影响其他国家（如大部分非洲国家），并且价格也会大幅度上升。容易造成我国作为一个农产品生产和消费大国不负责任的负面国际形象。（2）我国对农产品需求的数量大、品种多，而目前国内、国外的运输能力都是有限的，并且最重要的是运输及其有限。一旦马六甲海峡一带出现局部战争，即使不是针对我国，农产品的运输也必然会受到极大的制约。（3）主要农产品的供给是国家稳定的基础，主要农产品价格也是整个价格体系形成的基础。如果进口的数量过多，必然会造成国内农产品市场的不稳定，也给政府的宏观经济调控带来极大的困难。因此，从长远看，保障农产品供给的最主要条件应该是科学技术进步，具体说来，一是科技创新，二是实用技术的推广应用。可见，今年的一号文件的确抓住了当前我国农业发展中的主要矛盾。

    二、当前我国农业创新和推广中存在的主要问题

　　应该说，近10年来，我国农业科学技术取得了长足的进步，2011年，科技对农业生产的贡献率达到了53.5%，主要农产品基本上实现了良种化，大宗农产品的主要作业环节实现了机械化。在体制机制上，全国各地都在积极创新农技推广管理体制和运行机制，在人员聘用制度、责任推广制度、工作考评制度、人员培训制度、多元推广制度等方面进行了完善。例如，宁夏、安徽等地按照精干、统一、效能的原则，积极推行“管理在县、服务在乡”的管理模式，初步解决了条块分割造成的管人、管事分离的问题；浙江省上虞市积极推进农技推广机制和服务创新，加快构建新型农技推广体系，在粮食、蔬菜、水产、茶果、畜禽、花卉苗木等六大主导产业中全面推行农技推广工作责任制度等等。尤其是2008年以来，农业部门推行的建立乡镇区域性农业技术推广中心的工作已经取得了明显的效果，财政保障有所加强，农技推广人员的总体素质也在不断提高，对新形势下农技推广的适应性越来越强。

　　虽然我国农业技术创新和推广体系改革取得显著成就，但我国50%以上的生猪、蛋肉鸡、奶牛良种，90%以上的高端蔬菜花卉品种依赖进口，凡是外贸依赖性较高的品种价格都很高，对农民收入的进一步提高已经造成障碍。在科技创新领域，科研体制还远没有理顺，科研的重复现象依然很严重，科研导向问题依然没有很好地解决。

　　在技术推广方面，我们总结，仍然面临着至少如下六个方面的问题：

　　一是服务内容不能满足农户需求。目前政府系统的推广体系一个突出的问题是，其服务主要针对传统农产品，或者当地的主导产业，但农户对技术的需求是多样性的，必须建立多元化的农技推广体系才能满足农户生产需求。当前，我国政府系统农技推广体系服务活动的行政性很强，在农技推广过程中，乡镇农技机构将各目标群体视为“同质”的，统一提供技术；服务领域上以产中服务为主，尤其以种植、田间管理技术居多，很少涉及产前、产后服务；推广品种的选择上主要以农作物推广为重点，以提高产量为目标；服务内容主要集中于统一提供良种，统一灌溉，以及简单的种养技术指导等；技术类型主要为高产技术和节约资本的技术。随着农业农村经济商品化进程加快，农户日益增长的多样化农技服务需求与单一的政府农技供给之间的矛盾日益突出。

　　二是投入资金短缺。目前我国农业技术推广投资的体制为地方负责技术推广人员的工资与基本事业费，技术推广项目专项经费绝大多数来自省级与中央的投资(地市级的投资很少)，有不到20%的县每年会下拨一定的技术推广专项经费。对于国家及省级农业技术推广项目经费，其下拨的经费先经县财政，然后到农业局，再到技术推广机构。由于许多县级财政较为困难，使得这种经费下拨往往出现截留现象，使农业技术推广项目经费不能最终用到技术推广活动中来。即使项目经费最终到达农业技术推广单位，由于技术推广人员的事业费等经费缺口较大，很大部分也被用作发放技术推广人员的工资或招待费等，用于培训与试验的经费很少，用于技术推广人员进修提高的更少。投入资金的短缺使得公益性的农技推广体系很难实现其服务功能。
     三是高素质人才缺乏。由于工作环境及待遇不高，农业技术推广部门很难吸引、留住高学历、高层次人才，导致农业技术推广队伍不稳定，“在编不在岗，在岗不在编”的现象较为严重，到岗率低。目前从专职农业技术推广队伍的现状分析，基层农业技术推广机构缺乏既懂农业科技理论、又会技术操作实践的技术人才，农业技术推广队伍总体上有待进一步提高。例如，根据调整显示，基层农技站的90%以上的专业技术人员只懂粮棉油技术，缺乏其他经济作物知识，不适应新形势的需要。

　　四是体制管理不顺。目前我国的基层农业技术推广系统是按专业设站，其中种植业5站（农技站、植保站、园艺站、土肥站、经作站）属于农业行政部门领导，绝大多数县将种植业5站合并成立农业技术推广服务中心，各专业站归中心领导，中心协调各专业站的技术推广活动；也有一些县除设上述5站外，种植业还设有蔬菜站、果树站、桑蚕站、茶叶站、林业站等，有的县归农技推广服务中心领导，有的则归相应的行政主管部门（如园艺局、桑蚕局、林业局）领导。另外约有70%以上的县也单独设立经济管理站并划归农业局主管。其余的畜牧兽医站下属于畜牧局（一些县市还分别设立了畜牧站、兽医站、品种改良站等），农机站下属于农机局等。这种多头管理体制是农业技术推广效率低下和技术推广资源浪费的重要原因之一。

　　五是服务强度弱化。近年来，随着“三权”下放到乡镇，我国乡镇农技机构的行政职能和服务职能有所冲突，农技推广活动的服务强度弱化，乡镇机构的农技人员的精力被许多乡镇行政事务所分散，业务时间不能保证。据调查，乡镇农技机构平均每年进行农技推广只有19次，农技推广人员平均每天用在技术推广工作上的时间不到5小时，不到1/3的农技人员每年会对农户进行个别指导，指导覆盖的范围很小。由于农技人员不能充分的行使自身的职责，乡镇农技推广服务体系的服务强度被大大减弱了。

　　六是推广方式陈旧。虽然农技推广出现了信息化、网络化的趋势，但就目前而言推广方式主要还是依托最原始如现场会、试验、示范等小组辅导，以及黑板报，小册子等方式，信息传递速度慢，缺乏时效性，无法保证农民对技术、信息的有效掌握。但即使是这些原始的技术推广方式，在使用上也远远不足，很大程度上流于形式。据调查，只有不到一半的乡镇农技机构曾经举办过现场指导会，平均一年不到5次，平均每次仅有200位农民参加；大部分的乡镇机构还通过黑板报的方式来传递农业技术信息，但黑板报更新的速度很慢，平均3个月更新一次，且传递的信息的内容有限。另外，印制小册子也是乡镇机构进行农技推广活动采用的主要方式之一，其内容和覆盖面都无法满足农民的需求。

　　下面，我们结合近年来的调研，主要分析农业实用技术推广领域如何进一步改革。

     三、我国农业技术推广体系的定位

　　根据国外的经验，结合我国的现实情况，确定我国农业技术推广体系的定位如下：

　　1．定位公益推广，解决市场失灵

　　市场经济体制下，农民科技文化素质提高、社区开发、农业环保、新型农民培养等领域都存在着市场失灵的现象，对于这些公益性质的事业，企业无法解决也解决不了，靠农民自己也无法解决。各国政府通过农技推广体系，进行社区开发，环境保护，起到了很好的效果。政府通过推广体系宣传政府政策，同时可以从农民那里得到反馈信息。因而在荷兰和德国等一些欧洲国家，技术推广被定义为政府政策工具之一（郭霞，2009）。在实际工作中，也正是由于技术推广起到了这样一个作用，所以各国政府都愿意投入大量资金到这个领域。

　　在我国，正向的例子是近年来我国选育出一批优质转基因抗虫棉新品种，如在国家和新疆自治区“十五”科技攻关计划“高产优质抗病虫棉花新品种选育”项目及863计划“转基因棉花品种选育”项目支持下，由新疆农科院经作所陆地棉育种课题组成功选育出了转基因抗虫棉花新品种国抗62（2000-2），农户在实际种植中效果良好。反向的例子是良种供应，我国现在持证种子经营企业有8700多家，但99%的企业没有研发能力，国内前10名企业的市场份额仅有13%，面对国际种业公司的垄断基本上无能为力；如山东寿光的蔬菜种子，由于政府缺位，当前超高价位的洋种子正在蚕食菜农的利润空间。所以，我国农技推广事业要定位为公益性，加大财政支持力度，以解决在农业技术推广中市场失灵的问题。

　　2．定位农业保护，提高农业实力

　　我国自2011年加入WTO后，农业行业受到越来越多的国际竞争，2004年农产品贸易开始出现逆差并称呈现持续扩大的趋势，通过关税和非关税等贸易保护措施保护农业是不符合WTO规则的。欧盟、美国、日本等采取加强农业基础设施投入、农业科技创新和农技推广等方法来促进农业发展。各国政府通过加强农技推广体系建设，发展现代农业，培育高素质农民，提高农民科学种田水平，来提高本国的农业实力。

　　我国的农技推广也需要定位农业保护，通过农技推广体系，把“用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力”落到实处，切实推进现代农业建设，提高农业实力，提升农业国际竞争力。

　　3．定位农民增收，关心农民利益

　　在许多国家，农民队伍是一支较为重要的政治力量。作为农技推广体系支柱的农协是农民自己的组织，代表农民与政府沟通，保护农民利益。政府通过与农协合作，共同协办推广事业，为农民服务，体现了政府对农民利益的关心，同时政客们也可以从农民那里多得选票。这在日本、韩国体现的尤为明显，每逢政府换届改选，各派政党为了取得选举胜利，往往通过农协来为农户提供各类公益性农技推广服务以博得广大农民的支持。

　　改革开放后，我国农村实行的是“家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制”，30几年来，家庭承包经营稳定发展，在农民增收中起到关键作用。但是作为“统”的层面的农村集体经济走向衰落，农业社会化服务体系没有跟上，制约了农民进一步增收。我国农技推广体系需要为农户家庭经营服务，定位农民增收，关心农民利益。这个利益不单单是经济利益，还应该是政治利益与文化利益，让推广体系来连接政府与农民，维护农民权益。
 

    4．定位农村发展，促进城乡统筹

　　农技推广体系是实现“工业反哺农业，城市反哺农村”的抓手。美国是世界上最发达的国家，农业人口仅占总人口的1.8%，农业产值仅占国民总产值的2%。然而，他们十分重视农业推广，推广经费全部由联邦、州和县三级政府拨给，推广对象逐渐从农民推广到城镇居民，推广内容从单一的农业技术推广扩展到社区经济发展与旅游、食品与安全、儿童教育、家政管理等，使农村和城镇也具备大城市的福利。在欧盟一些国家，工业起步期也是农业支持工业，农村支持城市，而等到工业、城市发达之后，政府通过农技推广和其他扶持农业的措施，来实现“工业反哺农业，城市反哺农村”。我国进入工业化、城镇化快速推进阶段，但农业现代化进程仍然滞后于工业化和城镇化进程，“三化”同步面临挑战，我们应该将农技推广体系建设定位农村发展，使之成为促进城乡统筹发展的纽带。

　　5．定位立体建设，实现农技推广多元化

　　农技推广体系若实行单一政府层面的建设，也会出现一些问题。如近年来，西方国家开始注意到，政府保障经费的无偿推广服务容易助长推广机构的惰性，并使农民不珍惜推广服务；于是，各国政府开始有选择性地将一些适合市场经营的业务推向市场，一些业务也开始向农民进行象征性的收费。在我国，专业大户、农民专业合作组织、农业企业也越来越多地来承担政府的农技推广任务。参照国外经验，我国农技推广体系需定位立体建设，充分考虑我国国情和农业发展的特点，制定修改相关法律法规，发挥新型农业经营主体在农技推广中的作用，鼓励科研院所、地方高校、农民专业合作社、村集体等开展多样化的农技推广服务，形成各种社会力量广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化农技推广体系。

　　四、完善农业技术推广体系的对策建议

　　我国的农技推广体系经历建国初的创建时期、上世纪50年代末60年代初的受挫与调整时期以及之后的供给型向需求型转变时期、恢复和发展时期、深化改革时期，直至新世纪以来的新一轮农技服务推广体系改革，已经初步形成了以政府农技推广机构为主导、非政府农技服务组织并存的多元化农技推广体系，体制机制不断创新，人员素质总体上得到提高，财政保障有所强化，服务能力逐渐增强；但是，我国农技推广体系的发展仍然面临着服务内容不能满足农户需求、投入资金短缺、高素质人才缺乏、体制管理不顺、服务功能弱化、推广方式陈旧等问题。国外农技推广体系的组织形式与政策环境启示我们建立中国特色的农技推广体系需要定位公益推广，解决市场失灵；定位农业保护，提高农业实力；定位农民增收，关心农民利益；定位农村发展，促进城乡统筹；定位立体建设，实现农技推广多元化。之后，本文以近期调研数据为基础，力图分析当前农技技术需求状况和技术获取来源，并对农户技术需求的有效供给主体进行了较为深入的探讨。综上分析，我们认为应该从政府农技推广机构和非政府农技推广组织两个角度来完善我国的农业技术推广体系。
     （一）强化公益性职能，完善政府农技推广机构

　　无论是从我国农技推广体系的发展历程、国际经验来看，还是从农技推广实施效果、规模、组织力度及社会影响来看，政府的农技推广机构在整个农技推广体系中仍占主导地位，我们的调查数据也证明了这一点。对于政府农技推广机构而言：

　　一要健全相关法律法规，为农业技术推广体系的发展提供稳定的制度环境，保障农技推广体系公益性职能的发挥。1993年7月施行的《中华人民共和国农业技术推广法》已不适应新的形势和发展要求，建议尽快将《中华人民共和国农业技术推广法》修改工作列入议程，抓紧修改晚上，并出台配套的实施条例，依法明确农技推广的公益职能，稳定和加强农技推广服务体系，为新时期农技推广工作提供更加适宜、切实可行的法律保障。

　　二要加强基层农技推广体系建设，在财力、物力、人力方面予以支持。切实加强地方农技推广体系改革工作的领导，推广先进经验，吸取错误教训；抓紧解决基层农技推广工作的经费保障问题，可以建议中央按每亩耕地1元的标准安排农技推广工作经费（农业部课题组，2011）；加快推进基层农技推广机构条件建设，在房屋设施、仪器配备方面下工夫；加大对县级农技推广机构的改革力度，不断完善“县为支撑、乡为平台、村为载体”的农技推广服务体系；完善基层农技人员职称评定政策，提高工资待遇。

　　三要提高农技推广服务能力，完善农技推广网络，建设高素质农技服务队伍。政府型农技推广部门不应该仅仅满足于把上边认可的技术推广到农户手中，其作用应更多地体现在信息解释、分析与服务方面；增加对农技推广体系的资金投入，把已经断的“线”连起来，已经破的“网”修补好；加强农技推广人员的培训，建设一支能够真正深入农业生产一线、为农民提供实实在在服务的高素质农技推广队伍，并鼓励、支持和引导广大科技人员深入田间地头，与农民结成利益共同体，以共同利益为纽带建立双方的良性互动关系。

　　四要实施一系列的公益性农技推广服务，形成合力。各级政府要从实际出发，实施好“农业科技入户工程”、“专家大院”、科技特派员、“科技110”等项目，通过培育科技示范户，发挥辐射带动效应，为科技成果进村入户开辟新通道。非农口部门也要发挥部门优势，开展形式多样的农技推广服务，如教育部开展的“燎原计划”，全国妇联开展的“双学双比”，团中央、全国科协的“科技下乡”、“三下乡”活动，民主党派的工商联的“智力扶贫”等。

　　（二）放活经营性服务，鼓励非政府农技推广组织发展

　　目前，我国农业发展进入新阶段，农业发展方式由粗放型向集约型转变，农业生产经营的专业化、组织化、集群化趋势明显，农业科技贡献率稳步提升；与此同时，农民对于科技需求也越来越多元化，特别表现在对产前、产后相关信息与技术服务的需求增大。为满足农民的需求，要放活经营性服务，通过政策扶持、项目推进等措施，为科研院所、专业大户、农民专业合作社、农业技术协会、农业龙头企业等组织开展农技推广服务营造良好环境，建立以政府农技推广机构为主体、多元化发展、无偿服务与有偿服务相结合的新型农技推广体系。一要按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为农业科技的集散地、农民学习的培训班，引领农民参与国内外市场的竞争；允许有条件的农民专业合作社开展信用合作，满足合作社实体建设的金融需求与农户在引入新品种、新技术时的资金借贷需求。二要发展农业产业化经营，促进农产品加工业结构升级，扶持壮大龙头企业，培育知名品牌，优化龙头企业与农户的利益联结方式。三要继续发挥专业技术协会在信息传播、技术培训、生产服务等方面的作用。四要推进农民经纪人立法工作，规范农民经纪人队伍，发挥经纪人在农技推广中的作用。五要鼓励农业专业服务公司的发展，为农户生产提供产前、产中、产后的保姆式服务。六要加快农业科技成果转化，促进产学研、农科教结合，支持科研院所同农民专业合作社、龙头企业、专业大户开展多种形式技术合作。