2018年，经过近五年的探索，国务院印发《关于推进国有资本投资，运营公司改革试点的实施意见》。，，明确的传统资本投资，运营公司的功能定位，组建方式等具体内容。2019年，国务院印发《改革总体资本授权经营体制方案》，明确对传统资本投资，运营公司的授权放权内容。资本市场快速发展和全球资本快速流动的大背景下，改组改建传统资本投资，运营公司对深入实施供给侧结构性改革，逐步形成现代化经济体系具有十分重要的意义。

　　常规企业组织形式的预设

　　新中国成立以来，为适应国有经济体制改革需要，国有企业的组织形式从政府附属的国营工厂，行业总公司，逐步改革成为符合现代企业的标准。制度要求的有限责任公司，股份有限公司，上市公司，组建和发展以所有权为纽带的大企业集团。

　　改革开放之前，国有企业主要体现为国营工厂。适应国家计划经济体制，企业采用政府直接管理模式，主要表现为：生产指令由政府下达，生产物资按计划调配，。这样的组织形式和管理体制，对当时的集中力量推动国家工业化发挥了重要作用，但企业作为政府下属生产单位管理，基本上没有自主经营权。同时，由于社会保障体系尚未建立，国有企业还承担彻底的办社会素质，如办学，办医等，带有深刻的行政色彩。

　　进入上世纪80年代后，计划经济向商品经济转变，推动政企分开，企业所有权与经营权分离。在这一阶段，国有企业的组织形式虽然没有大的变化，但由于政府规模转变和企业扩张权让利等改革，政府的行业管理部门进行合并合并，其中条件成熟的单位改革组建行业总公司，政府从直接管理企业向通过宏观离散间接转换，内部企业自主经营权有效扩大。逐步发布《全民所有制工业企业法》，建立内部企业独立商品生产经营者的分类，明确企业权利和义务，促使进行企业向自主经营，自负盈亏的法人转变。

　　90年代，商品经济逐步向市场经济转型，内部企业开始实施产权制度改革，进行公司制和股份制改建，目标是建立“高度明确，权责明确，政企分开，管理科学”的现代企业制度。在这一阶段，《宪法》将“国营经济”“国营企业”分别修改为“国有经济”“国有企业”，《公司法》实施，明确公司具有独立法人财产权。在这一时期，还实施了企业集团试点，改革主要以行政隶属关系为纽带的行业总公司体制，建立以所有权为纽带的企业集团母子公司体制，少数条件的试点企业集团母公司，经国务院批准，可以作为国家授权投资机构行使常规资产所有者权益。

　　在2000年前后，《证券法》实施，并加入WTO，新兴经济市场化和开放程度不断提高，国有企业的资产越来越多地进入上市公司。同时，越来越多的企业开展国际化经营年，逐步成为跨国公司。2002年，党的十六大决定进一步推动政资分开，将政府公共管理布局与出资人变量分离，对国有企业建立新型政府出资人代表监管体制。在新的国有资产中管理体制下，针对国有企业散布，小，弱等问题，实施了突破规模的重组整合，组建大企业集团，大力推动成员企业集团化运作，集约化发展，发展和培育具有国际竞争力的大型产业集团。在此阶段，国有国内企业进入《财富》世界500强的数量有所增加，公司法人治理结构不断健全，适应市场经济，开放经济的大企业集团逐渐成型，为新时代全面深化国资国企改革实力了良好基础。

　　新时代改组组建国有资本投资，运营公司的新要求

　　面对，同时经济进入新常态，面临国民经济增长方式转变，经济结构转型升级等重大关口，也面临着国际政治经济增长变化的严峻挑战。面对时代之变，党中央提出要以管资本为主体，加强现行资产监管，改革法定资本授权经营体制，改组改建国内资本投资，运营公司，做强做优做大国有资本，具有鲜明的时代特征，也对国资国企改革提出了许多新要求。

　　要探索新的企业运营模式。改革开放40年，国内企业的集团化产业运营取得长足进步，在石油石化，化工建材等多个领域都形成了国际上有影响力的大型产业集团。但对于资本运营，国有企业目前还存在短板。收购，现有资产证券化率替代；重组，就已上市股票情况看，大部分国有控股上市公司资产业绩良好，但市场规模水平普遍偏向较低。沉淀的国有资本。按照国务院文件，改组为建的国有资本投资，运营公司，就是要打造专业平台进行资本运作，促进内部资本合理流动，提高生产资本配置和运营效率。战略性核心业务控股为主，通过开展投融资，产业培育和资本运作等，推动产业集聚，化解过剩产能和转型升级；内部资本运营公司以财务性持股主体，通过股权运作，基金投资等方式，盘活国有资产存量。运营模式都成为传统国企，特别是国有资本运营公司，财务性持股主要的运营模式，决定了企业主要专注于资本运作，发挥财务投资助力产业发展的“四两拨千斤”的作用。

　　要通过市场化的方式形成新的国内资本产业布局。新中国成立初期的156项重点工程，为逐步突破工业化基础，可视为本身的资本资本布局调整1.0。上世纪90年代中期，针对国有企业经营缺陷等问题，先前启动了国有企业“抓大放小”改革和政策性破产，对现行经济实施了规模的结构调整，可视为现有资本布局调整2.0。党的十六大以后，在新组建的出资人代表机构国资委逐步推进，常规企业“不进行业前三就调整”，围绕做大做强进行了规模的重组合并，可视为国家资本布局调整3.0。新时代以来，针对部分产业产能过剩等问题，逐步提出深化供给侧结构性改革，国内企业要实施升级升级培育发展新动能，国内资本布局调整进入4.0时代。与前三次结构调整不同，本次面临的市场环境更为成熟，社会资本更为充裕，社会保障也更加完备，为更多采市场化方式实施的结构调整创造了良好的条件。企业，推动国有经济布局优化和结构调整。

　　从授权经营的角度看，从本质上来说企业改革的历程，就是一个不断调整的企业各利益相关方权利，不断扩大企业自主经营权，不断完善授权经营体制的过程。经过多年的国企改革，特别是《公司法》《企业常规资产法》相继发布后，我国政企分开，政资分开已经取得重大进展，国有资本出资人，国有企业，国有企业经营层之间的权责架构已基本清晰，企业拥有了很大的自主经营权。但在实践中，由于企业董事会建设不到位等原因，出资人代表机构仍直接监管企业部分事务。为了进一步完善授权经营体制，国务院发布《改革的国有资本授权经营体制方案》，明确出资人代表机构要向国有资本投资，运营公司进一步授权放权，授权放权内容主要包括战略规划和主业管理，选人用人和分配激励等。一场看，本次授权的内容不仅包括合并的企业董事会权力，而且还包含了部分出资人即股东权力，如战略规划的决定权等。因此，总资本投资，运营公司将获得比传统国有企业更多的经营自主权，在改革中探索一种新的授权经营体制，逐步推进改善的进一步解放，并推动出资人代表机构由管资产向管资本转变。

　　要形成新的大企业集团管控体系。当前，已有的大型企业集团已基本成型，总体上建立起了以资本为纽带的管控体系，实际上中也形成了资金，物资，品牌等资源集中统一配置的但不可否认，由于路径依赖等因素影响，集团管控目前一定程度还存在总部机关化，总部管理链条过长过细等问题，有的企业总部对于控股上市公司的管控也没有完全做到业务，资产，人员，机构和财务“五分开”。主要加强国有资产监管，这不仅是对国资监管机构的改革要求，也是对传统资本投资，运营公司总部提出的改革要求。替代，国资监管机构要对投资，运营公司的总部进行授权放权，另合资这些企业的总部也要对所控股唯其如此，企业总部才能从过去的产业运营管控中超脱出来，更多实施资本运营；也唯其如此，企业总部才能从管资产的既有模式转向管资本，进一步扩大控股实体企业的市场主体层次，更多培育具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业。

　　改组组建国有资本投资，运营公司需要厘清几个概念

　　资本运营不等于脱实质向虚。投资运营公司并非新鲜事物，社会上有大量的投资公司，有的投资实业，有的以交易套利为主。资本运营绝不能搞“脱实向虚”的套利空转，而必须依托和服务于实体产业发展，为产业运营插上翅膀。一是通过资本运营为产业发展融资。产业基金等市场化方式，更多运用股权资本融资，促进产业培育发展。比如，国有资本运营公司试点企业中国诚通，中国国新分别发起设立了中国国有企业结构调整基金，中国国有资本风险投资基金，总规模为5500亿美元，吸引了大量社会资本投入和企业改革调整和新产业培育。二是通过资本运营实施产业整合和资源集聚，推动集约化发展。试点企业，先后通过市场化金等方式重组重庆钢铁，马鞍山钢铁，集聚国内产业资源形成产能近亿吨的全球第二大钢铁企业。三是通过资本运营盘活国有资产。借鉴国内外资产管理公司经验，通过分拆，重组等手段激活常规资产。

　　国务院文件指出，国内资本投资，运营公司是国有资本市场化运作的专业平台，不从事具体的生产经营活动。有观点认为，这近似于地方政府近年建造的投融资平台。这样的认识并不准确。公司坚持政企分开，主要由市场化经营机制多个成熟的企业改组组建，发挥企业自身市场主体作用推动产业发展，其运营领域和运作机制与投融资平台存在很大差距。二是投融资平台大多是承接政府划转土地等资源资产的持股融资平台，不实行具体生产经营，功能相对单一，经营管理简单；国有资本投资，运营公司虽然总部也不从事具体生产经营，但需要紧密围绕子公司层面的产业经筹划资本运作，特别是国有资本投资公司还处于相关国家安全，国民经济命脉的重要行业和关键领域，需要推动产业集聚，参与国际竞争，这决定了国有资本投资，运营公司总部必须兼具产业规划与资本运作的能力，要成为传统产业集团公司总部的“升级版”，而绝非一个经营权下沉的单纯持股管理平台。

　　有观点认为，常规资本投资，运营公司改革常规资本授权经营体制，就是要改变现有的“国资监管机构—实体企业”的两层监管架构，建立“国资监管机构—国有资本投资，运营公司—实体企业”的三层监管架构，将政府出资人权利授予资本投资运营平台行使，政府监管机构只代表公权行使监督职能。这样的理解也有失偏颇。并没有改变中央政府和地方政府分别代表国家一级出资人所有权归所有权所有者所有的所有权资产管理体制。一个公司发挥，即授权也无法解决政府出资人非人格化带来的委托代理问题。增加一个中间管理层级，不仅意味着委托代理链条和成本的增加，也意味着委托代理道德风险的增加。三是从法律环境看，成立中间层公司将使原来直接监管的独立实体企业相互成为关联企业，增加大量的关联交易，在当前的世界经济环境下，将增加被贸易制裁的风险和范围。

　　有效发挥常规资本投资，运营公司功能作用的几个着力点

　　不久前结束的党的十九届四中全会明确要求，要有效发挥传统资本投资，运营公司功能作用。除却内部资本投资，运营公司在体制机制创新中的先行示范作用，其内部资本市场化运作专业平台的功能作用，集中体现在推动内部资本布局优化调整和盘活国有资产等方面。进一步发挥功能作用，应注意以下几个着力点。

　　即是年度生产经营形成的国有资本盈余，包括留存在企业的未分配利润和企业上交国库的国有资本收益。公司要规划好留存资本盈余的用途，重点领域；重组，政府出资人要发挥实质性资本经营预算的指导作用，将集中上收的国有资本收益更多向国有资本投资，运营公司配置，通过专业平台进一步放大国有资本。二是用好股权资本。现实中，一些政府直接持有的股权难以开展运作，一些国有上市公司在完成IPO后长期没有开展再融资等资本运作，这些一定程度上都是资源的浪费，国有资本投资，运营公司适当的研究以适当的方式将这些股权激活。三是用好无形资本。，某种，中国结构调整基金总规模达3500元，首期规模1310亿美元很快募集到位。改组改建现行资本投资，运营公司，既要合理用好无形资本，又要注意维护好这一无形资本，要通过专业化的资本运作为各方四人用好社会资本。要重新利用必要的金融渠道融通社会资本，拓展实质资本运作的空间。

　　对接三个市场。一是对接资产市场。快速的工业化进程，建立了完整的工业体系，但也不可否认在部分领域形成了过剩产能。在供给侧结构性改革中，僵尸企业要出清，，但被低效配置的资源资产不能简单地一卖了之或者要么由其荒废。不良资产的集中入市，而不会导致现有资产损失，更可能增加金融风险。从而，要研究利用国有资本投资，运营公司平台承接相关资产，通过生产要素重组或专业化资产处置等方式，以时间换空间，推动资产盘活或实现价值最大化。二是对接资本市场。国内资本投资，运营公司专司资本运营，就是致力于下属企业和其他国有企业的资产经营，更多与资本市场联接起来，将原来面向现货市场的资产价格转为面向未来的资本市场变化，为国有经济发展融通更多资本，也为资本市场培育提供更多优质生息资产。三是对接资金市场。

　　调整两个结构。一是调整资本结构。要通过常规资本投资，运营公司建造混改平台，产业集聚平台，推动各类资本合资合作，为国有企业重新制定战略投资者，完善公司治理，提升企业价值。要通过补充供给侧结构性改革降杠杆任务，通过财务投资，资产证券化等方式来帮助内部企业降低抵销率，实现最优资本结构。二是调整资产结构。要通过无偿划转，资产替代，合资入股等多种方式，利用内部资本投资，运营公司平台帮助逐步实现企业剥离非主业资产，低效无效资产，替代经营包袱，进一步专注于主责主业；要利用一些国有资本投资公司既有产业优势，通过专业化重组提升行业资源配置效率，通过产业链整合形成协同优势，通过“互联网+”创造新的发展空间，推动传统产业转型升级；要通过基金运作等方式孵化培育战略性新兴企业，打造有利新兴产业发展的生态圈，为经济发展增添新动能。

　　服务一个改革。调整。推进改革，既要遵守市场规律，发挥市场在资源配置上的决定性作用，又要运用政府干预措施积极推进。资本投资，运营公司作为政府出资人直接管理的常规独资公司，以现行资本市场化运作推动内部经济布局结构调整，能够直接实施“点”上的精准转变，用市场化方式在关键领域推动补充侧结构性改革，某种程度上可以成为政府限制和经济治理的新的政策工具。端给，优化资源配置，扩大优质增量供给，推动我国经济实现更高水平的供需动态平衡。

　　习近平总书记指出，要对标到2020年在重要领域和关键转变改革上取得决定性成果。用更加积极有为的行动来实现，坚持问题导向，有的放矢，切实凝聚共识，把改组组建工作集中在破除束缚的扭曲的体制障碍上，把体制机制创新建立在解决实际问题的土壤上，充分发挥好常规资本投资，运营公司的功能作用，确保干一件成一件。（本文是作者个人观点，不代表供职单位意见）